30 или 75 — казнить или помиловать?

Законодательство Украины предполагает несколько способов приватизации ­государственного имущества. В частности, путем продажи объектов приватизации на аукционе, по конкурсу; продажи акций (долей, паев), принадлежащих государству в хозяйственных обществах, с аукциона, по конкурсу, на фондовых биржах и другими способами, предусматривающими общедоступность и конкуренцию покупателей; продажи на конкурсном основании целостных имущественных комплексов приватизируемых государственных предприятий или контрольного пакета акций открытого акционерного общества; выкупа имущества государственного предприятия в соответствии с альтернативным планом приватизации.

Сегодня, когда в государстве продолжаются судебные процессы относительно неправомерности приватизации тех или иных предприятий, представляется целесообразным рассмотреть порядок проведения такой приватизации.

Статьей 11 Закона Украины “О приватизации государственного имущества” предусмотрен следующий порядок действий:

1. Опубликование списка объектов приватизации в изданиях государственных органов приватизации, местной прессе;
2. Принятие решения о приватизации конкретного объекта и создание приватизационной комиссии;
3. Опубликование информации о принятии решения о приватизации объекта;
4. Проведение финансовой и других ауди­торских проверок, если того требуют нормы закона для конкретного вида предприятий;
5. Утверждение плана приватизации или размещения акций ОАО и их реализация.

Наиболее интересной, как оказалось, является третья стадия — опубликование информации относительно принятия решения о проведении приватизации.

Обнародование информации регулируется несколькими законами

Если говорить об опубликовании информации, то Закон Украины “О приватизации государственного имущества” в час­ти 2 статьи 19 устанавливает следующее. Информация о строках и условиях проведения аукциона, конкурса, выпуска акций для свободной продажи должна быть опубликована в информационных бюллетенях органов приватизации, центральной и местной прессе не позже чем за 30 календарных дней до проведения аукциона, конкурса, выпуска акций. Если, к примеру, информация была опубликована 1 октября, то конкурс (аукцион, выпуск акций) должен состояться не ранее чем 31 октября. При этом конкурс может быть проведен и позже без ограничений во времени.

В то же время Государственная программа приватизации на 2000-2002 годы устанавливает дополнительные требования к срокам проведения конкурсов, аукционов, торгов после обнародования такой информации. Так, пункт 156 указанной программы определяет, что Информация о сроках и условиях проведения открытых торгов и конкурсов подлежит опубликованию в информационных бюллетенях госорганов приватизации, центральной и местной прессе не позже чем за 50 календарных дней до их проведения. Эта же информация, но относительно проведения конкурсов и аукционов по приватизации объектов из группы Г, подлежит опубликованию не позже чем за 75 дней до проведения конкурса или аукциона.

Государственная программа приватизации на 2000-2002 годы, хотя и утверждена Законом Украины в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона Украины “О приватизации государственного имущества”, но по своему статусу является иным нормативно-правовым актом, чем закон Украины. Такой вывод следует, в частности, из следующего.

Государственная программа приватизации принимается по иной, нежели установлено Конституцией для законов Украины, процедурой:

а) частью 3 статьи 7 Закона Украины “О приватизации государственного имущества” установлено, что проекты государственных программ приватизации подаются на утверждение Верховному Совету Украины государственными органами приватизации, иными словами, Фондом государственного имущества Украины (часть 1 статьи 7 этого Закона). При этом, согласно статье 93 Конституции Украины, Фонд государственного имущества не имеет права законодательной инициативы в Верховном Совете Украины.

Однако, согласно статье 93 Конституции Украины, право законодательной инициативы в Верховном Совете Украины принадлежит Президенту Украины, народным депутатам Украины, Кабинету Министров Украины и Национальному банку Украины. Фонд государственного имущества таким правом не наделен;

б) для Государственной программы приватизации предусмотрен иной, чем для закона, порядок предоставления ей юридической силы. Государственной программе приватизации юридическая сила предоставляется путем ее утверждения законом, как это определено статьей 4 Закона Украины “О приватизации государственного имущества”. Юридическая сила законам Украины предоставляется путем их принятия Верховным Советом Украины в соответствии со статьями 84, 93, 94 Конституции Украины.

Решением Конституционного Суда Украины от 2 июля 2000 года № 9-рп-2000 (дело о ратификации Хартии о языках) Конституционный суд Украины пришел к следующему выводу: “Верховный Совет Украины не может принимать законы Украины с нарушением формального порядка их принятия, установленного Конституцией Украины”.

Таким образом, Государственная программа приватизации, принятая в ином порядке, чем формальный порядок, установленный Конституцией Украины для принятия законов Украины, является не законом Украины, а другим правовым актом Верховного Совета Украины;

в) согласно статьям 9, 85 Конституции Украины, к полномочиям Верховного Совета Украины, в частности, относится как принятие законов, так и утверждение других актов законодательства, в том числе, — утверждение общегосударственных программ и других актов (подпункты 14, 22, 31, 36 статьи 85 Конституции Украины).

Таким образом, согласно Конституции Украины, принятие законов — это полномочие, отличное от полномочий относительно утверждения и принятия других актов, исчерпывающий перечень разновидностей которых в Конституции Украины не приведен. Возможность принятия Верховным Советом Украины иных, нежели законы, нормативно-правовых актов предусмотрена и статьями 91, 150 Конституции Украины;

г) в пункте 1 Закона Украины “О государственной программе приватизации” от 18 мая 2000 года, которым утверждена Государственная программа приватизации на 2000-2002 годы, указано, что Государственная программа приватизации прилагается к Закону. Указания о том, что программа является неотъемлемой частью Закона, в Законе и в Государственной программе приватизации на 2000-2002 годы не содержатся. Таким образом, хотя Государственная программа приватизации на 2000-2002 годы и связана с Законом, которым она была утверждена, нормы программы не являются частью норм Закона.

Все законы Украины, которыми, в частности, ратифицированы международные договоры Украины, также предусматривают, что международные договоры прилагаются к этим законам, и не устанавливают, что международные договоры являются неотъемлемой частью этих законов. При этом международные договоры, утвержденные законами Украины, безусловно, не являются законами Украины.

Таким образом, утверждение, ратификация, одобрение правового акта законом Украины является только способом предоставления юридической силы этим, отличным от закона, актам законодательства;

д) и нормы Закона “О государственной программе приватизации”, и нормы Государственной программы приватизации на 2000-2002 годы содержат указания на действие каждого из этих актов, при этом с действием каждого из указанных актов связаны различные последствия.

Так, пунктом 1 указанного Закона установлено, что государственная программа приватизации действует до утверждения очередной Государственной программы приватизации. Пункты 3, 4 этого Закона содержат указания относительно действия именно этого Закона, нормами которого они являются.

В то же время пункты 148, 149 Государственной программы приватизации на

2000 -2001 годы содержат ссылку именно на “вступление в силу этой Программы”.

Таким образом, не только Закон Украины “О государственной программе приватизации”, но и сама Государственная программа приватизации на 2000-2002 годы наделена таким основным признаком правового акта, как юридическая сила;

е) Конституция Украины определяет особый статус законов Украины в процессе регулирования тех или иных правоотношений.

Законы Украины в иерархии законодательных актов занимают ведущее место пос­ле Конституции Украины, что следует, в частности, из статей 4, 6, 8, 19, 41, 42, 77, 85, 92 и других Конституции Украины. Решением Конституционного Суда Украины от 9 июля 1998 года №12-рп-98 (дело о толковании определения “законодательство”) также определено, что законы являются актами высшей после Конституции Украины юридической силы в системе нормативно-правовых актов (пункт 2 этого решения).

При этом ни Конституция Украины, ни другие нормативные акты (в частности, статья 4 Гражданского кодекса Украины) не наделяют те или иные нормативно-правовые акты юридической силой закона. Исключения представляют лишь декреты Кабинета Министров Украины, прямо наделенные статьей 371 Конституции Украины (в предыдущей редакции) юридической силой законов.

Статьями 57, 58 действующей Конституции Украины законы обособлены от любых других нормативно-правовых актов, независимо от их юридической силы;

ж) статус Государственной ­программы приватизации на 2000-2002 годы, которой юридическая сила предоставлена путем утверждения Законом Украины, аналогичен статусу Конституции Автономной Респуб­лики Крым, также утвержденной Законом Украины.

Решением от 27 февраля 2001 года №1Упоминание в некоторых правовых актах пунктов Государственной программы приватизации в качестве норм закона не является подтверждением ее статуса именно как закона, поскольку в ряде законов пункты Государственной программы приватизации приведены в качестве норм Программы, утвержденной законом. К таким законам, в частности, относятся:

— Закон Украины “О внесении изменений в некоторые законы Украины по вопросам защиты экономической конкуренции” от 20 ноября 2003 года — статья 23;

— Закон Украины “О Государственном бюджете Украины на 2001 год” — статья 55;

— Закон Украины “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины” от 5 мая 2003 года — статья 70.

Относительно судебной практики по этому вопросу

Как уже известно, конкурсы по приватизации ОАО “Криворожсталь” и “Никопольский завод ферросплавов” были проведены по истечении тридцатидневного срока со дня опубликования информации об их приватизации. Именно на это и обратил внимание Киевский апелляционный хозяйственный суд, принимая решение о незаконности приватизации Никопольского завода ферросплавов и соглашаясь с решением Хозяйственного суда г. Киева по делу “Криворожстали”.

В частности, в своем решении от 2 июня 2005 года Киевский апелляционный хозяйственный суд определил нижеследующее. В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона Украины “О приватизации государственного имущества” Государственная программа приватизации определяет цели, приоритеты и условия приватизации, разрабатывается Фондом государственного имущества Украины и утверждается Верховным Советом законом Украины. Кроме того, Хозяйственный кодекс Украины в части 2 статьи 146 устанавливает, что приватизация государственных предприятий проводится не иначе, как во исполнение Государственной программы приватизации. Поскольку ОАО “Криворожсталь” (равно как и ОАО “Никопольский завод ферросплавов”) постановлением Кабинета Министров Украины от 29 августа 2000 года №16 было отнесено к объектам группы Г, то, в соответствии с нормами пункта 156 Государственной программы приватизации, конкурс по его приватизации должен был проводиться спустя не менее чем 75 дней со дня публикации информации о его проведении.

Таким образом, суд признал, что проведение конкурса по приватизации объекта из группы Г в период менее 75 дней со дня опубликования является нарушением законодательства, а следовательно, признается незаконным.

Прецедентного права нет, но действует преюдиция?

Отметим, что со дня вступления в силу Государственной программы приватизации на 2000-2002 годы (22 июня 2000 года) до 1 июня с.г. по конкурсу было приватизировано не менее 298 пакетов акций предприятий группы Г, при этом не менее чем по 284 из них конкурс был проведен в срок от 30 до 75 дней со дня опубликования информации об их проведении (по информации Промышленно-финансового консорциума “Инвестиционно-металлургический Союз”, приведенной в апелляционной жалобе по делу ОАО “Криворожсталь”).

В соответствии с правовой доктриной ­отечественного права судебный прецедент не признается источником права. При этом в праве Украины существует принцип преюдициальности судебных решений (обязанность для всех судов, рассматривающих дело, принимать без проверки и доказательств факты, ранее установленные вступившими в законную силу судебным решением или приговором). А ведь решения по делу “Криворожстали” и Никопольского завода ферросплавов вступили в законную силу…

Ирина ГОНЧАР