Ведет ли двухпалатный парламент к федерализации государства?

Прагматичные народы считают, что это ключ к решению многих проблем. Президент нашего государства, осознавая это, настойчиво предлагает ввести в Украине двухпалатный парламент для стабилизации положения в стране. Но большинство политических сил возражают против этого. Они пугают население одним, на их взгляд, важнейшим аргументом — возможностью федерализации Украины, а затем и ее распадом.

Судя по аргументам, используемых сторонниками и противниками двухпалатного парламента, в нашем обществе нет более-менее систематизированных знаний об этом институте власти и его месте и значении в сегодняшнем мире.

Противники двухпалатного парламента заявляют, что он “вреден для развития общества”. Такая форма государственного строя, по их мнению, “опасна для утверждения демократии в стране и для сохранения ее целостности”. Они ссылаются на то, что в соответствии с мировым опытом “основным критерием для создания верхней палаты парламента является федеральный строй государства или историческая традиция монархизма, адаптированного к принципам демократии”.

Действительно ли это так — обратимся к международному опыту.

На земном шаре сегодня свыше 70 стран имеют двухпалатные парламенты. При этом абсолютное большинство из них — успешные страны с позитивными экономическими и социальными показателями. Среди них Австралия, Австрия, Алжир, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Египет, Индия, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Германия, Нидерланды, Оман, США, Франция, Швейцария, Япония и много других высокоразвитых стран со стабильным обществом и экономикой.

У одних из них федеральный государственный строй, у других — унитарный, есть среди них монархии, есть и республики.

После распада Советского Союза, осознавая большую значимость такого парламента для жизни страны, немало держав, не имеющих никакого отношения ни к монархизму, ни к федерализму, создали именно двухпалатные парламенты. Это, в частности, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Таджикистан. В России также двухпалатный парламент. Двухпалатные парламенты имеют Польша, Чехия, Хорватия, Сербия и Черногория, Румыния, Босния и Герцеговина, то есть государства, избавившиеся от коммунистической идеологии и тоталитарных представлений о перестройке государства. Как известно, Польша, Чехия, Хорватия и Румыния — унитарные республики. Но у них нет ни монархических традиций, ни тенденций к федерализации.

В то же время следует сказать, что однопалатные парламенты есть как в федеральных государствах (например, Венесуэле, Объединенных Арабских Эмиратах), так и унитарных, где сохранились монархические традиции (Швеция, Норвегия, Дания, Люксембург), и их никто не обвиняет в отсутствии демократии.

Однопалатные парламенты имеют, как правило, страны с малочисленным населением и слабыми финансовыми возможностями (например, Литва, Латвия, Эстония, Молдова, Грузия, Армения, Андорра, Исландия, многие небольшие островные государства). В их число входят также слаборазвитые страны Африки, тради­ционно тоталитарные или тяготеющие к этому способу правления. Ук­раина, сохраняющая однопалатный пар­ламент, фактически демонстрирует тоталитарные устремления, которые вредят ее имиджу в мире.

Тем, кто считает, что двухпалатный парламент целесообразен лишь в федеральном государстве, нужно знать, что Соединенные Штаты Америки — федеральное государство, но складывается оно из унитарных государств — штатов, имеющих свои конституции и свои парламенты. В этой сложной, но успешной стране двухпалатные парламенты функционируют как на уровне всего государства, так и на уровне каждого штата. Лишь штат Небраска имеет однопалатный парламент. Во всех других 49 штатах парламенты двухпалатные.

Следует отметить, что не США соз­дали свои штаты, а унитарные государства-штаты создали единое федеральное государство под названием Соединенные Штаты Америки. И двухпалатный парламент на федеральном уровне создан на базе двухпалатных парламентов унитарных государств-штатов, существующих и доныне.

Те, кто заявляют, что двухпалатный парламент может привести к федерализации и распаду государства, лукавят. Ни одно из государств с таким парламентом из-за этого не федерализовалось, не распалось. Польша, Чехия, Румыния, Франция и многие другие унитарные государства, создавая двухпалатные парламенты, не пугали свое население федерализацией или распадом государства, потому что знали, что этот аргумент безоснователен и не подтвержден историей. Они убеждены, что двухпалатный парламент, напротив, “цементирует” государство, способствует наведению в нем порядка. Что же касается демократии, то страны, которые отходят от тоталитаризма, создают двухпалатные парламенты именно ради ее утверждения.

На чем основывается у народов мира желание иметь не одну, а две палаты парламента? Не прибегая к детализации функций его нижней и верхней палат, тем более зная из Консти­туции, чем занимается однопалатная Верховная Рада Украины, сконцентрируем свое внимание на главных осо­бенностях верхней палаты, или сената, как ее называют в большинстве стран мира с двухпалатным парламентом. Главная роль сената в государст­ве — стабилизирующая. Именно он удерживает все ветви власти от конфликтности и споров. В каждой редакции газеты, журнала и т.п. есть так называемый светлый глаз. В парламенте этим “светлым глазом” является сенат. Он “шлифует” каждый нормативный акт, вышедший из стен нижней палаты, не допуская сомнительных, противоречивых, не подтвержденных финансово и кадрово норм. Благодаря этому у президента государства почти не возникает необходимости налагать вето на законопроект, проработанный сенатом, а следовательно, и нет причин для конфликта между президентом и законодательной властью. Сенат забирает “хлеб” у Конституционного суда. В немногих государствах с двухпалатным пар­ламентом такой массовый наплыв представлений в Конституцион­ный суд, как у нас. В связи с этим нет волокиты и неопределенности с нормативными актами, а значит, нет оснований для конфликтов между ветвями власти. Власти больше доверяют, она пользуется авторитетом у населения.

Однопалатный парламент, каким бы совершенным он ни был, не в состоянии обеспечить справедливую и равную защиту интересов каждого региона страны, каждого этнического меньшинства, каждого направления человеческой деятельности. Сенат, как правило, и обеспечивает эту функцию власти — быть справедливой и равной ко всем.

Двухпалатный парламент делает невозможным сконцентрирование парламентской власти в руках одного человека или одной политической силы, а также узурпацию власти касательно кадровых вопросов.

В отдельных странах, например, в США, ни одна из палат на протяжении сессии не может без согласия второй перенести заседание более чем на точно установленные дни или назначить их в другом месте, чем то, где заседают обе палаты. То есть палаты выполняют сдерживающую роль по отношению друг к другу. По большей части сенат выполняет контрольную функцию относительно действий и решений нижней палаты и правительства, а в некоторых странах имеет право даже законодательного вето.

То есть сенат — это чрезвычайно полезный институт власти, игнорирование создания которого ничего хорошего стране не приносит. Сенат в стране — это показатель демократии, гарант законности и защищенности, и потому нежелание учредить его означает законсервирование того хаоса, который сегодня существует в Украине, поскольку он выгоден определенным политическим силам.

Анализ данных относительно создания законодательных органов власти во многих успешных странах мира свидетельствует о том, что двухпалатный парламентаризм зависит прежде всего не от традиций, монархизма, федерализма или унитаризма, а от прагматических представлений, от расчета, от пользы для государства такого института власти. Если бы двухпалатный парламент вредил прагматичным французам в их унитарном государстве или немцам в их федеральном государстве, они бы давно избавились от него.

Именно прагматические рассуждения полезности для страны удерживают двухпалатный парламент как на федеральном, так и унитарном государственном уровне в США.

Успешность и полезность двухпалатного парламента для государства зависит от формы и способа его формирования. В мире относительно этого существует огромный опыт.

В Украине отдельные “ученые” пугают людей двухпалатным парламентом, имея в виду способ его формирования в Российской Федерации. Там, в частности, верхняя палата — Совет Федерации — формируется из высших должностных лиц исполнительной и законодательной власти каждой из 89 федеральных административных единиц — областей, краев, республик, автономных округов и областей, федеральных городов Москвы и Санкт-Петербурга.

То есть в Совет Федерации народ их не избирает. Таким образом, они не представляют народ своего региона, хотя и призваны в известной степени защищать его интересы.

Действительно, для Украины такой способ формирования сената может быть пагубным. Но в мире есть и другие способы.

Приведу наиболее характерные принципы формирования двухпалатного парламента в успешных унитарных государствах.

Например, во Франции двухпалатный парламент состоит из сената и национальных собраний.

У сената 321 место: 296 — непосредственно для Франции, 13 — для заморских территорий и 12 — для французских граждан, проживающих в других странах. Членов сената на девять лет избирает непрямым голосованием коллегия избирателей, треть из которых избирается каждые три года.

В национальных собраниях 577 мест. Членов этих собраний избирают общим голосованием по одномандатным мажоритарным округам на пять лет.

В Италии двухпалатный парламент состоит из сената и палат депутатов. В сенат на пятилетний срок избирают народным голосованием 315 депутатов, из них 232 — открытым голосованием и 83 — по принципу регионального пропорционального представительства. Кроме этих сенаторов, в Италии существует институт пожизненных сенаторов, в число которых входят бывшие президенты республики и другие высшие должностные лица государства, чьи знания и опыт итальянский народ терять не хочет.

Палата депутатов Италии состоит из 630 членов, 475 из которых избирают открытым голосованием и 155 — на основе регионального пропорционального представительства на пять лет.

В Испании двухпалатные генеральные кортесы состоят из сената и конгресса депутатов. У сената 259 мест, 208 его членов избирают прямым общим голосованием и 51 назначают региональными законодательными органами власти на четыре года. В конгресс 350 депутатов избирают общим голосованием по партийным спискам на основе пропорционального представительства сроком на четыре года.

В Польше двухпалатные национальные собрания состоят из сейма (460 мест; членов выбирают по комплексной системе пропорционального представительства на четыре года) и сената (100 мест; членов избирают на основе мажоритарного представительства каждой провинции на четыре года).

В мире немногие страны формируют свой парламент только на пропорциональной основе. В абсолютном большинстве случаев они формируются на мажоритарной или смешанной основе, при которой депутат служит не партийному вождю, а народу своего избирательного округа.

Почему основные политические силы в Украине не хотят двухпалатного парламента? Потому что они не видят своей выгоды в нем. Они таким образом теряют власть, свое влияние на процессы, которые будут происходить в стране, поскольку не смогут одновременно контролировать обе палаты. Создание двухпалатного парламента — это радикальные изменения в государственном строе. Они боятся этих изменений.

Между тем, как видно из опыта других стран, народ Украины выигрывает от создания двухпалатного парламента, поскольку это основной ключ к решению тех политических, экономических и социальных проблем, с которыми Украина зашла в тупик.

Пока Украина не поймет, что система однопалатного парламента выгодна только партийным функционерам, она будет оставаться убогой и серой, а конфликты, споры и выборы будут бесконечными.

Кроме этого, с учетом факта, что двухпалатный парламент существует в большинстве успешных и достойных уважения стран мира, Украина, не создав такого парламента, будет отождествляться в этом плане со странами отсталыми, малоразвитыми и даже тоталитарными.

Вопрос создания сената в Украине не должен сразу же отбрасываться — ввиду того, что его предлагает президент. Его предложения подкреплены мировым опытом и в своей основе являются правильными. Они нуждаются в глубоком изучении и реализации. Если наш парламент хочет добра Украине.

На наш взгляд, в сенате Украины должны быть моральные авторитеты общества, если хотите — “отцы нации”, высокообразованные и высоконравственные люди, которые своей жизнью, поведением и отношением к Украине и ее народу доказали, что ни при каких обстоятельствах не поступятся совестью, достоинством и честью. Дело за парламентом, за его совестью и ответственностью.

Что же касается опасения, что в верхнюю палату могут прийти олигархи, то у нынешнего парламента есть возможность ввести определенный имущественный ценз и не пустить их туда. Он может не пустить туда и сыновей и дочерей олигархов, их охранников и водителей, находящихся сегодня в парламенте и вредящих имиджу политических сил. Если парламент не хочет видеть в верхней палате экс-президентов и др., то это можно оговорить в законе.

То есть у парламента есть возможность закрепить в законе ту процедуру создания сената и такой его состав, который бы удовлетворял и народ Украины, и его политические силы. Но нужно что-то делать. Надо осознавать, что изменение лиц во власти не ликвидирует кризиса. Необходимо изменение системы власти.

Внедрение двухпалатного парламента на разумной основе — это надежный ключ к ликвидации кризиса в Украине.

Василий МАЛЯРЕНКО

(председатель Верховного суда Украины в 2002—2006 годах, член-корреспондент Академии правовых наук Украины)