Отделаться от олигархов и избежать сепаратизма

Материал написан в соавторстве с Тимофеем Миловановым (профессор Питтсбургского университета, член редакционной коллегии VoxUkraine) и Джерардом Роландом (профессор экономики и политологии, Калифорнийский университет в Беркли )

Реформа децентрализации требует от лидеров государства передачи части своих полномочий на места. Редкий политический лидер добровольно согласится отказаться от власти, но именно децентрализация — ключ к успеху остальных реформ в Украине.

В долгосрочной перспективе коррумпированным может стать любой институт государственной власти, если не существует достаточного резерва лидеров, которые продемонстрируют избирателям свою способность эффективно служить общественным, а не личным интересам.

Кузницей демократических управленческих кадров могут стать органы местного самоуправления: местные лидеры, которые доказали свою пригодность к государственной службе, впоследствии могли бы претендовать на более высокие посты.

В централизованном государстве, где нет подобного резерва проверенных альтернативных претендентов на ключевые должности, результаты реформ могут оказаться неутешительными.

После свержения Януковича в 2014-м году казалось, что украинские политики начали работать над реорганизацией и очисткой государственных структур, но они были мало заинтересованы в проведении децентрализации, а реформы шли медленно.

Некоторые партии правящей коалиции публично выступили против структурных экономических реформ или отказались поддержать важные законодательные инициативы. Скандалы, популистские речи и поиск виновных стали распространенным явлением в среде политиков. Появились обвинения в коррупции. Общество начало разочаровываться в новом правительстве.

Все это напоминает дежавю. Оранжевая революция 2004-2005 годов позволила обновить политическое руководство страны, но провести необходимые глубокие реформы так и не удалось: все усилия ушли на борьбу между собой, в результате чего эти лидеры потеряли поддержку общества. Украина должна найти способ избежать повторения этого сценария.

Страх демократической конкуренции должен стать для чиновников дисциплинирующим фактором, который будет способствовать снижению коррупции. Украине нужен источник качественных и независимых политиков, чтобы украинцы могли выбирать среди множества потенциальных кандидатов тех, кто гарантированно будет лучше нынешних лидеров.

Сейчас в Украине любой политик, преследующий благородные цели и желающий выйти на национальный уровень, вынужден искать политической поддержки одного из ключевых игроков — президента, премьера, олигарха или лидера политической партии.

Круг этих игроков узок, а поддержка не бесплатна: она предоставляется в обмен на лояльность. Правящая элита контролирует доступ к высокой политике, и в ее интересах гарантировать, чтобы новые лица не представляли ей угрозы.

Поэтому сегодня украинцы должны задуматься над тем, как повысить конкуренцию в политической жизни страны и ограничить контроль доступа к политику со стороны нынешних лидеров.

Качественные и независимые политические лидеры не появляются из ниоткуда. Быть политиком в демократическом обществе — тяжелый труд.

Эффективный политик должен уметь слушать своих избирателей, проводить эффективные кампании, побеждать на выборах, принимать политические решения, отказываться от плохих идей и уметь находить компромиссы, нести ответственность за совершенные ошибки и воспитывать будущих политических деятелей.

Поэтому не стоит удивляться, что на постсоветском пространстве в атмосфере повсеместной коррупции талантливые граждане, желающие служить своей стране, не имеют достаточно возможностей для того, чтобы приобрести опыт политической работы. Майдан дал активистам уникальный шанс получить этот опыт и овладеть тонкостями профессии политика.

Передача реальных полномочий на местный и областной уровень, а также честные и свободные выборы в органы местного самоуправления дадут перспективы сотням талантливых людей. Без расширения полномочий местных политиков Украина не сможет эволюционировать в по-настоящему демократическое государство.

Нынешняя правящая элита может протестовать против децентрализации, поскольку это ограничит ее способность контролировать доступ к местной и национальной политике. Появление политической конкуренции — прямая угроза нынешним лидерам. Конечно, они не станут озвучивать, что протестуют против этой реформы, так как она угрожает их власти; члены влиятельных групп могут заявлять, что никто, помимо них, не справится с их обязанностями. Сопротивление реформе официально будет оправдываться связанными с ней рисками.

Кое-кто может сказать, что децентрализация будет стимулировать сепаратизм. Но в прошлом году украинцы убедились в обратном: регионы оказались уязвимыми к сепаратизму, поскольку на местах не было влиятельного руководства, которое могло бы стать на защиту Украины.

Демократическая децентрализация гарантирует, что у каждого региона будут всенародно избранные представители, наделенные реальными полномочиями и поэтому по-настоящему заинтересованные в защите своей страны.

Конечно, оправданы и опасения, что власть в местных советах могут захватить олигархи или коррупционеры. Такой риск в демократических обществах есть всегда. Тем не менее, существуют стандартные решения этой проблемы: сильные национальные органы безопасности, спецслужбы и правоохранительные органы смогут гарантировать чистоту избирательного процесса. Наконец, лучшая защита от коррумпированных местных олигархов — подотчетность руководства региона избирателям и действенная система демократии.

Кроме того, после децентрализации политического процесса избиратели получат возможность сравнивать успехи своих лидеров с результатами работы руководства других регионов, а потому станут более требовательными к работе избранных ими политиков. Эта непрямая конкуренция также будет способствовать повышению качества работы политиков.

И, наконец, не менее важно то, что опыт демократии на местном уровне обеспечивает хорошую подготовку кандидатов к работе в руководящих органах власти. Многие президенты США начинали губернаторами штатов. Такая же система нужна Украине.

Верховная Рада представила законопроект реформы децентрализации власти для широкого обсуждения и оценки экспертов. Можно спорить, является ли положение законопроекта о сильных централизованно назначенных префектов достаточной защитой от коррумпированных местных советов или же станет механизмом сохранения централизованного контроля под маской децентрализации.

Граждане Украины должны наконец решить, как сделать украинскую политику более конкурентоспособной, а политиков — более ответственными.

На местных выборах этой осенью кандидаты в органы местного самоуправления должны предложить свое видение реформы децентрализации власти.

Пока политик на местном и национальном уровнях обсуждают альтернативные планы децентрализации, украинские избиратели должны найти подходящий баланс полномочий между центром и регионами.

Центральное правительство должно сохранить полномочия для обслуживания и защиты национальных интересов страны, а местные избранники должны получить полномочия, которые позволят им удовлетворять нужды регионов.

Государственные лидеры, которые, несмотря на потерю части полномочий, поддержат такую децентрализации власти, заслужат огромную благодарность украинского народа.

Что думают о децентрализации в Украине другие эксперты:

Сергей Гуриев, российский экономист:

Тимофей Милованов, Роджер Майерсон и Джерард Роланд выдвигают очень мощные аргументы в пользу децентрализации. Украине необходимо такое изменение политической системы, которое поспособствует появлению новых политиков, а не бюрократов. Единственный способ этого добиться — увеличить количество демократически избранных лидеров.

Тем не менее, с децентрализацией связано немало рисков, как известно, дьявол в деталях. Авторы обсуждают эти риски и признают, что справиться с ними будет непросто. Я добавил бы еще один момент, который кажется мне важным: политическая децентрализация должна сопровождаться децентрализацией экономической.

Избранные мэры будут нуждаться в соответствующей налоговой базе, чтобы составлять бюджеты самостоятельно, а не зависеть от вливаний из центра. Если же вливания сохранятся, они должны происходить по четким и прозрачным схемам. В противном случае мэры по-прежнему будут зависеть от центрального руководства, а не от граждан, и децентрализация окажется бессмысленной.

К тому же, децентрализация невозможна, пока крупные компании остаются государственными. Какие бы реформы ни проводились, государственные компании всегда будут использоваться, как политический инструмент; их продукция и инвестиционные решения станут еще одним рычагом, при помощи которого центральная власть сможет диктовать свою волю местным советам. Для успешной децентрализации необходима также фискальная реформа и масштабная приватизация.

Глеб Вышлинский, исполнительный директор Центра экономической стратегии

Важность децентрализации для развития будущих политических лидеров и создания сильной политической конкуренции — хорошая идея. Я порекомендовал бы развить ее следующим образом:

Во-первых, важно понять, какие особенности процесса децентрализации являются ключевыми для появления новых политических лидеров. Передача полномочий местным советам или исполнительным комитетам? Или большая свобода в распоряжении местными финансами и расширенная роль местных советов в целом? Или же потенциальные конфликты между префектами и местными лидерами, которые повысят их узнаваемость? Кроме того, будет ли пост главы исполнительного комитета “потолком” карьеры чиновника?

Во-вторых, каким будет эффект закона о местных выборах, подписанного президентом 6 августа. Поможет ли он ослабить контроль партийных центров в Киеве над местными политическими лидерами или же даст обратный эффект?

В-третьих, крайне важна роль медиа как посредника между местным и национальным уровнями. Достаточно ли у национальных медиа мощностей для того, чтобы следить за местными новостями? Если региональные корреспонденты есть только у телеканалов, как контроль владеющих ими олигархов (и политических партий) повлияет на освещение деятельности местных руководителей? Нужна ли национальным печатным и интернет-изданиям техническая помощь для того, чтобы следить за наиболее важными местными новостями, включая более тесное сотрудничество с местными медиа?

Юрий Ганущак, политик, специалист в сфере местного самоуправления

Статья неплохая. Очень хорошо сформулированы проблемы формирования политической элиты в Украине. Однако касательно американского опыта осуществления самоуправления она все же является неполной.

В США и Канаде крайне значительную роль в местных бюджетах играют местные налоги. Этот инструмент повышения ответственности местных политиков и быстрой реакции избирателей на установление неоправданно высоких ставок или непрозрачности использования средств местного бюджета, к сожалению, освещен не в полной мере.

В то же время именно на местном уровне вырабатывается единая местная партийная идеология, являющаяся фундаментом для формирования общегосударственной идеологии и обучения кадров. В статье говорится о профессиональном росте кадров в исполнительных органах, но то же касается и местных депутатов.

Несколько наивным, на мой взгляд, является ожидание быстрого исчезновения местных олигархов вследствие репрессивных действий правоохранительных органов. Однако именно децентрализация снижает их заинтересованность в участии в местных органах власти, поскольку избиратели оперативно реагируют на принятые публично решения.

Удачно подмечено влияние децентрализации на повышение качества местной политики через сравнение с соседними регионами. Однако стоило указать, что возможность сравнения достигается благодаря гомогенности административно-территориальных единиц, которая образуется при помощи реформы административно-территориального устройства. Такие же сравнения позволят учиться на ошибках.

VoxUkraine специально для “Нового времени”

Роджер МАЙЕРСОН, американский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике