Николай Онищук: “Противникам бикамерализма следует честно сказать: мы не хотим отдавать полноту власти”

Вначале президент Виктор Ющенко внес в парламент свою редакцию Основного закона, а спустя некоторое время достоянием общественности стали конституционные наработки юристов Партии регионов и БЮТ. Накануне Дня Конституции один из соавторов президентской версии Основного закона, министр юстиции Николай Онищук рассказал о принципиальном отличии бикамерализма, предложенного Виктором Ющенко, от аналогичной затеи его предшественника Леонида Кучмы, а также предостерег от парламентской диктатуры.

— В следующем году будет 10 лет с апрельского конституционного референдума Леонида Кучмы, закончившегося ничем. Реформа Основного закона состоялась лишь через 4,5 года в декабре 2004 г. принятием его новой редакции. Но с тех пор не умолкают разговоры о необходимости дальнейшей эволюции Конституции.

— Реформа 2000 г. и реформа 2004 г.— принципиально различны. Первая имела цель усилить президентскую власть при парламенте, избираемом на мажоритарной основе. Вторая привела Украину к трансформации в парламентско-президентскую республику, в которой Верховная Рада формировалась через пропорциональные выборы и с правом формировать правительство. В этом смысле сделан важный шаг, поскольку абстрактная категория “политическая ответственность” обрела конституционно-правовые основы.

Но, ввиду политического компромисса зимой 2004 г., комплексная ревизия конституционного механизма формирования власти не произошла. Что и привело к противоречиям, дисбалансу и конкуренции полномочий, в том числе — между парламентом, президентом и Кабмином.

— Так в чем ключевые несовершенства действующей Конституции?

— Первое — дуализм власти. Его называют параллелизмом, можно найти и другие дефиниции, но суть от этого не меняется. Правительство формируется из двух источников — президентом и парламентским большинством. При этом Кабмин несет ответственность перед главой государства, но подотчетен и подконтролен парламенту. Еще один аспект дуализма — госадминистрации — также имеют двойное подчинение.

Исполнительная власть получилась разорванной, диффузной. А ее нецелостность противопоказана ей по определению, поскольку ее суть — единство воли и организационных механизмов. Когда эти компоненты отсутствуют, то начинаются конфликты, а в каких-то вопросах и паралич. Если же это все усугубляется кризисом, политической конкуренцией и правовым нигилизмом, мы получаем текущую ситуацию. Второе — чрезмерная централизация государственной власти в контексте существующих полномочий местного самоуправления. На самом деле, государственная власть и местное самоуправление — это две равновеликие составляющие формы организации публичной власти. Задача в том, чтобы через административно-территориальную реформу, децентрализацию, пересмотр функций местного самоуправления сделать эти две составляющие органическим целым публичного управления страной, обществом. А также пересмотреть источники и способы наполнения местных бюджетов в сторону уменьшения перераспределения потоков через госбюджет. Третье. Когда функции формирования правительства были у президента, то было логично, что судебную власть формировал парламент. Но когда у главы государства забрали право формировать Кабмин и передали это право Раде, то у последней следовало забрать функцию бессрочного назначения судей. Я рискую навлечь на себя недовольство депутатов, но совершенно очевидно, что при таких обстоятельствах мы должны формирование судебной власти вывести из Рады, лишая этот процесс политического содержания.

— Вы предлагаете передать эту функцию Высшему совету юстиции (ВСЮ)?

— Да, именно ВСЮ, формируемый всеми ветвями власти, и должен заниматься судебным управлением.

Четвертый изъян Основного закона — роль прокуратуры в обществе и государстве. Не скажу, что это порождает проблемы тектонического свойства, но мы далеки от европейского стандарта. Потому что прокуратура должна реализовать себя в уголовно-правовой сфере именно за счет надзора за проведением дознания и следствия и поддержания обвинения в суде.

— Давайте начнем с преодоления дуализма. В редакции Основного закона президента Виктора Ющенко предлагается ликвидировать госадминистрации и передать их права исполкомам рай- и облсоветов.

— Да, название “государственные администрации” оставлено, но функции этих структур существенно меняются, поскольку они по существу выводятся из системы исполнительной власти.

— По примеру французских префектов?

— Отчасти, поскольку префекты во Франции имеют ряд полномочий, связанных с исполнительной властью — службой безопасности, полицией. В конституционных инициативах президента госадминистрации должны заниматься мониторингом актов органов местного самоуправления и представительств центральной власти на местах на предмет их законности. Кроме того, на местах четко разделяются функции исполкомов и представительств органов центральной исполнительной власти. Но этого мало — нужна коренная административно-территориальная реформа.

— Эта реформа пока не удалась ни Роману Безсмертному, пока он был вице-премьером в первом правительстве Юлии Тимошенко, ни его преемникам. Как вы полагаете, коль мы стремимся в Европу, нам нужен административно-территориальный вариант устройства Евросоюза?

— Думаю, что да. Опыт соседней Польши свидетельствует об этом. В этой стране не побоялись и хотя не одномоментно, но трансформировали местное самоуправление по европейскому образцу. Это стоило немалых денег, но ЕС помогал. Очевидно, что такая реформа одним актом не претворяется. Следует изначально принять конституционное решение и план реформирования. Также важно системно решить: каким должен быть базовый уровень общины. Очевидно, что общины следует укрупнить, дабы на ее уровне были все инфраструктурные единицы — почта, дом культуры, медпункт и прочее. И есть способы, как этого достичь, в частности, за счет расширения земельных границ общин, и чтобы этой землей распоряжались не администрации, а общины — чтобы доходы оставались у нее. Кроме того, нужен налог на недвижимость.

— Но остается ключевой вопрос, который модно обсуждать в последнее время: насколько эффективна парламентско-президентская или президентско-парламентская форма правления? И куда стоит двигаться Украине — в сторону президентской республики или парламентской?

— Да, форма правления остается смешанной. Остается президент, избираемый на всенародных выборах, ибо такова правовая и ментальная традиции украинцев. Важен другой вопрос: а какую функцию должен выполнять глава государства в иной, чем сегодня, системе координат? Напомню, что в президентской редакции Конституции глава государства отказывается от права вносить представления на министров обороны и иностранных дел, а также теряет право приостанавливать акты Кабмина. За исключением актов, касающихся национальной безопасности и обороны и иностранных дел. По замыслу авторов, глава государства, не имеющий прямого отношения к исполнительной власти, обеспечивает эффективное взаимодействие всех ветвей власти, является гарантом прав, свобод, территориальной целостности и прочего. Но как ему выполнять эти функции? Как обеспечить стабильность? В проекте Конституции есть ответы на эти вопросы. Среди них — двухпалатный парламент.

— К этому вопросу хотелось подойти отдельно и подробно. Двухпалатные парламенты приняты в государствах с федеративным устройством. Украина же — унитарная держава, и никто на эту норму не посягает. Так зачем нам две палаты законодательного собрания?

— Это распространенное... (пауза)

— В: ...заблуждение?

— Нет, не заблуждение — мнение. Отчасти верное. Да, бикамерализм — непременное условие функционирования парламента в федеральных государствах. Это органическое состояние федерации. Но неверно утверждение, что это нетипично для унитарных государств. Большинство унитарных государств Европы имеют двухпалатные парламенты — Португалия, Испания, Италия, Франция, Нидерланды, Польша. При этом от оппонентов бикамерализма в Украине можно услышать, что в европейских странах — это историческая традиция.

— Но у нас нет такой традиции.

— Да. И ее следует создавать. Кроме того, для Украины введение верхней палаты важно, поскольку это решает проблему территориального представительства. Когда мы перешли к пропорциональной системе выборов... (пауза)

— В: ...потеряли регионы?

— Да. И это все понимают, но никто не может дать внятный ответ, как это — представительство регионов — вернуть. Попытка есть — открытые списки. Но это лишь частичное решение проблемы. Люди из списков не будут представлять регионы — они носители партийного интереса, поскольку выдвигаются в кандидаты исключительно партиями. И решения в Раде они не смогут принимать вопреки партийной воле. Если же такие депутаты пойдут вопреки воле руководства, то либо не попадут в списки на следующие выборы, либо их вовсе исключат из фракции. Потому проблема территорий и представительств граждан этих территорий эффективно решается через их представительство в верхней палате парламента.

Верхняя палата, или сенат, как вы помните, согласно версии Конституции в изложении президента, не подлежит роспуску и является ведущим в назначениях ряда должностных лиц и органов, не имеющих отношения к правительству, исполнительной власти,— Конституционный суд, Совет Нацбанка, Антимонопольный комитет, Центральная избирательная комиссия, Национальная комиссия — связи, энергетики. При этом либо президент вносит представление на назначение, либо сенат назначает по представлению президента. Это призвано обеспечить институциональную стабильность страны. Что бы ни происходило в нижней палате — выборы, формирование правительства, отставки, другое, государственные институты и страна продолжают жить в нормальном режиме. С другой стороны, это и ограничитель власти парламентских партий.

— Вы имеете в виду власть лидеров парламентских политических партий, точнее — лидеров коалиции?

— Как министр юстиции я воздержусь от такого рода заявлений. Но это — суть партийной власти, которая сегодня распространяется до самых отдаленных околиц. И президент дал ответ на это, оставив партиям право формировать правительство и принимать законы. Но все прочее — Конституционный суд, прокуратура, Нацбанк, национальные регуляторы — это вовсе не партийная власть. Это — власть нации, которую реализуют всенародно избранный президент и сенаторы. Вот в чем истоки резкого неприятия бикамерализма нынешним парламентским составом.

Отсюда разговор о том, что сенат придуман, дабы Виктор Ющенко мог спрятаться от ответственности за пожизненное сенаторство (согласно президентской редакции Конституции, все бывшие президенты страны, не отстраненные в порядке импичмента, становятся пожизненными сенаторами). Замечу, что в предложенной версии Основного закона и глава государства, и сенаторы, и депутаты нижней палаты доступны для уголовной ответственности. Иммунитет касается только меры пресечения — задержания и содержания под стражей.

— Но все-таки зачем бывшим президентам пожизненное сенаторство?

— Это элемент правовой традиции. Если главу государства избирает половина нации и он не устранен в порядке импичмента, то, с моей точки зрения, три человека в данном конкретном случае — Кучма, Кравчук и Ющенко — в сенате нужны. Тем не менее это не та тема, на которую следует вести дискуссию! Ющенко уже заявил о том, что готов исключить соответствующее положение. На самом деле, это малозначительная деталь, с точки зрения задач государственного строительства, которые стоят перед нами.

— При этом вопрос уважения к власти, к политикам — это вопрос ответственности политика перед избирателем.

— И это уважение следует формировать. А противникам бикамерализма следует честно сказать: мы не хотим отдавать полноту власти, которая у нас есть. И ссылки на опыт Великобритании или Германии здесь малополезны. Имея в виду историю их партий, уровень политической и правовой культуры.

— Но у Леонида Кучмы с двухпалатным парламентом, несмотря на все различие ситуаций, ничего не получилось.

— Когда президент Кучма предлагал двухпалатный парламент, партии не имели права формировать правительство. Да он и не думал давать им такие полномочия. То, что предлагал Леонид Данилович,— Беларусь сегодня, где и в верхнюю, и в нижнюю палату выборы идут по мажоритарному принципу. Какой смысл в палатах, когда не разведены политическое и региональное (территориальное) представительства в законодательном собрании?

А в предложенной системе координат задачи совершенно иные — создание системы балансов и противовесов, а также ответ на запросы общества (желание иметь своего представителя в Раде). Я уверен, что бикамерализм — это уравновешивание, диверсификация власти, при которой никто не может занять доминирующее положение и использовать власть для построения автократичной модели. Это для Украины очень важная задача, особенно, когда мы моделируем будущее.

— Тем не менее любая власть стремится стать абсолютной!

— И именно в этом направлении движутся сторонники парламентской или президентской форм правления. Они хотят максимальной концентрации власти. Все прочее — декорации. И хорошо известно, что концентрация власти в коллегиальных органах, каковым, кстати, является парламент,— еще не гарантия того, что власть не будет автократичной.

— Вы откровенно намекаете на сорвавшуюся коалицию Партии регионов и БЮТ? Кстати, как вы отреагировали на конституционные новации Александра Лавриновича и Андрея Портнова?

— Были моменты, которые меня откровенно удивили. Но общий алгоритм и тенденции понятны — концентрации власти при использовании демократических институтов (парламента). И это стало ярчайшей иллюстрацией того, что парламентская форма правления — не панацея. Союз двух ведущих фракций породил проект, ряд положений которого вызвали резкое неприятие в СМИ, гражданском обществе,— цензура СМИ, продление полномочий, императивный мандат и другое.

— И выборы президента в Верховной Раде?

— Выборы президента в парламенте — не проблема сама по себе, если речь идет о высоком качестве политической и правовой культуры, сопоставимом, скажем, с немецкой. Но мы же пока не на этом уровне! Стало быть, рекомендованы — балансы, сдерживания и противовесы.

— Насколько я понял, коалиция БЮТ и ПР, а также их видение конституционной реформы не стали для вас неожиданностью?

— Да. Мы долго вели абстрактные дискуссии об одно- и двухпалатном парламенте, о парламентской форме правления — и тут же ведущие парламентские партии открыто продемонстрировали свои намерения. И подтвердили, что “благо” парламентского правления — иллюзия для нашей страны на текущем этапе эволюции. Очевидно, что мы уже не можем вернуться к президентской форме правления, поскольку видели, как окружение главы государства использовало его власть. И по парламентской форме правления — ответ тоже уже есть. И еще. Если против президентов, склонных к авторитаризму, может выступить парламент, то что можно противопоставить парламенту, имеющему абсолютную власть? Кто может сказать такому парламенту: “Нет”?

— Народ. Методом бунта. Или путем восстания.

— Выходит, что так. Тогда зачем были нужны 18 лет независимости и демократические преобразования? С моей точки зрения, пока внятной альтернативы проекту Виктора Ющенко нет. Более того, президент предложил пересмотр своих властных полномочий. И когда мы работали в Национальной конституционной комиссии над новой редакцией Основного закона, не было заранее сформулированного “технического задания” в этом отношении, скорее наоборот. Была идея предложить систему организации власти, которая бы отвечала вызовам сегодняшнего и завтрашнего дня, которая была бы устойчива к политической турбулентности и была бы способна обеспечить политическую стабильность через новую систему организация власти. Судить о том, удалось ли это сделать, должны граждане.

Антон ПОДЛУЦКИЙ