Миф об американском дефолте

Вместо летнего затишья читатели и зрители в этом году получили классическое шоу на трех аренах одновременно: долговой кризис в Еврозоне, скандал вокруг News Corporation и наиболее искусственный из них — ожидаемый “дефолт по госдолгу США”. Нервные заявления ключевых конгрессменов и сенаторов, президент Обама, с каменным лицом рассказывающий о сложнейших переговорах за закрытыми дверями, письма с требованиями раскрыть карты, законопроекты с красивыми и жесткими названиями, исходящие из Палаты представителей, — в общем, добротное шоу. Вопрос, что стоит за всем этим “цирком с конями” и что из заявленного является мифом, а что реальностью.

Надо понимать, что проблема потолка по размеру государственного долга по сути своей юридическая фикция. Он был достигнут уже 16 мая, но в рамках полномочий органов исполнительной власти был оттянут до 2 августа. Согласно официальному мнению Минфина США, в случае непринятия Конгрессом закона об увеличении предельного размера федерального долга власти не смогут обслуживать не только долги, но и проводить текущие платежи. Вопрос это сугубо правовой и связан с особенностями американского бюджетного процесса, когда решения о заимствованиях принимаются не в рамках закона о бюджете, одновременно по займам и расходам, а по отдельности. Соответственно, если предел госдолга достигнут, то незаконно выплачивать зарплаты госслужащим, пенсии и проводить текущие бюджетные расходы. Поскольку невозможно установить приоритет инвестора перед пенсионером, то платить надо или всем, или никому.

В американском бюджетном праве есть много занятных аспектов — например, в отличие от многих стран, где при отсутствии принятого бюджета правительство имеет право тратить в объеме прошлогодних ассигнований с определенным дисконтом, в США любые траты требуют резолюции Конгресса, одобряющей временные ассигнования. А при ее отсутствии все “не экстренные” ведомства (вплоть до национальных парков и визовых отделов) закрываются до одобрения бюджета. Так было в 1995—1996, и это одна из угроз нынешнего Конгресса Обаме — впрочем, “закрытие правительства” палка о двух концах: многие считают, что упрямство Конгресса под руководством Ньюта Гингрича (потенциальный кандидат на выборах 2012 года) было одним из факторов переизбрания Билла Клинтона на второй срок.

Понятно, что для разруливания юридической фикции есть масса законодательных вариантов — от установления приоритетов (выплаты кредиторам, госслужащим и пенсионерам в первую очередь, а остальным — переносом платежей на следующие бюджетные периоды), использования разнообразных целевых резервов (как делалось во время “текилового кризиса” 1994 года, что хорошо описано в мемуарах Роберта Рубина), до обращений в суды за дополнительным толкованием 14-й поправки к Конституции США, которая регулирует не только вопросы гражданства, но и процедуру признания обязательств госдолгом. С точки зрения финансовой стабильности наиболее разумным вариантом представляется принятие широкого компромисса между Конгрессом и администрацией, при котором вопрос о размере госдолга увязан с прочими налоговыми вопросами и структурой расходов.

Финансовое положение США хуже, чем несколько лет назад, но и не настолько катастрофично, как можно предположить, читая СМИ. Стоимость обслуживания долга до сих пор остается в пределах 1,5% ВВП — более чем вдвое ниже, чем в предыдущий период высоких дефицитов госбюджета. Самый главный фактор — сумма, которую ежегодно приходится выплачивать для погашения долга (точнее, ее отношение к ВВП и доходам бюджета), невелика по сравнению с другими европейскими странами, которые испытывают проблемы. Средняя длина долга упала с 8 лет в 1990 до 4 лет в 2008, а сейчас составляет 5 лет, но быстро растет.

Фундаментальных причин для “дефолта” нет, но есть долгосрочные структурные проблемы (рост пенсионных и медицинских расходов, негибкость военного бюджета, сложность налоговой системы и сложность с возвращением налоговой нагрузки хотя бы на уровень золотых лет администрации Клинтона ), их решение — это вопрос обеспечения экономического роста, что при хорошей демографии может решить многие проблемы автоматически. Главный вопрос — в проведении сбалансированной бюджетной политики и наличии политической воли для компромисса, которых пока нет.

Надо понимать, что в силу устройства политической системы в этом четырехстороннем процессе (Администрация, Сенат, Палата представителей, бизнес) у всех участников очень разные интересы. Каждый (а в случае палат Конгресса — большинство и меньшинство) ведет свою игру. Палата представителей, все члены которой подлежат перевыборам в ноябре 2012 года, где решения принимаются простым большинством голосов и преобладают радикалы, регулярно выкатывает жесткие проекты бюджета. При этом у лидеров большинства есть понимание, что практически любой законопроект будет очень сильно поправлен в Сенате или получит вето Обамы, для преодоления которого у республиканцев не хватит голосов. Есть опыт борьбы республиканцев вокруг закона о реформе здравоохранения. Тогда, вопреки их воле, закон был принят, но впоследствии Республиканская партия вернула себе большинство в Палате представителей Конгресса США.

Сенаторы, многим из которых выборы не важны — в 2012 они предстоят только для одной трети мест, да и часть этих сенаторов не будет баллотироваться по разным причинам — более независимы от партийных лидеров и склонны к компромиссу. Кроме того, хотя демократам принадлежит сенатское большинство (53 места из 100), особенности процедуры позволяют прекращать дебаты только 60 голосами, что требует поддержки и меньшинства.

Основной интерес Обамы — стабильность экономики, снижение безработицы, и победа в 2012 году. Соответственно задача непростая — нужно крайне аккуратно резать бюджетные расходы, по возможности не повышать налогов, но и не допустить нового витка финансового кризиса, при этом не дав потенциальным конкурентам возможности приписать себе финансовую стабилизацию. Наконец, финансистам нужно обеспечивать интерес к американскому долгу из-за рубежа и не допускать даже подозрений в росте инфляции — что тоже непросто.

При таком решении системы уравнений с несколькими неизвестными заявленный вчера группой шести авторитетных сенаторов (и поддержанный Обамой и 43 членами сената от обеих партий) законопроект может оказаться решением проблемы. Он включает в себя точечное сокращение расходов, опосредованное повышение налогов в основном за счет ограничения или отмены льгот и вычетов, а также создание новой комиссии по реформе налогово-бюджетной системы с целью повышения гибкости бюджета и упрощения налоговой системы.

Само собой, повышение лимита госдолга, обусловленное рядом фискальных мер, тоже часть пакета. Пока есть ощущение, что необходимые 11 голосов для принятия Сенатом закон наберет, а спонсоры с Уолл-стрит помогут “уплющить” упорных конгрессменов, чтобы успеть до августа хотя бы с резолюцией по госдолгу.

Мифический “американский дефолт” исчезнет с сайтов и экранов, администрация и Конгресс наконец займутся разработкой бюджета на финансовый год, начинающийся в октябре, — который можно будет уже спокойно анализировать на предмет влияния на мировую экономику и финансовые рынки.

Антон ТАБАХ