Європейська практика відкритих медіа — як зменшити вплив олігархічних ЗМІ?

Звісно, ніхто на здатний помахом “чарівної палички” перетворити телеканали на чесні, але держава має принаймні створити умови для чесної  конкуренції на ринку та показати, хто за ким стоїть на медійному ринку.

В цій сфері немає потреби “вигадувати велосипед” — в Європі вже є напрацьовані рецепти.

До вашої уваги — фрагменти звіту, спільно напрацьованого Радою Європи та Євросоюзом, де наведено базові рекомендації цих організацій щодо прозорості власності ЗМІ, та представлено досвід Австрії та Грузії, які одні з небагатьох європейських країн впровадили суворі вимоги  в цій сфері.

Аналіз прикладу: Австрія

Доповнення до Закону Австрії про ЗМІ, прийняте у 2011 році, внесло вимогу для всіх медіа незалежно від типу — друкованих ЗМІ, Інтернет-видань, радіостанцій та телебачення — проактивно оприлюднити інформацію про медіа та всіх прямих та непрямих власників. На той час кілька друкарський домів належали трастам, що в деяких випадках унеможливлювало ідентифікацію бенефіціарних власників основних газет.

Вимога щодо повного оприлюднення інформації про власників всіх ЗМІ

Тепер у статті 25 Закону про ЗМІ міститься вимога, згідно з якою всі ЗМІ повинні оприлюднити наступну інформацію у розділі свого веб-сайту, в якому наведені вихідні дані:

• Зазначається ім'я або назва компанії-власника ЗМІ, в тому числі суб'єкта господарської діяльності компанії, фактична адреса або адреса реєстрації офісу (представництва), назви виконавчих органів та представників власника ЗМІ, уповноваженого представляти компанію, та імена членів наглядової ради, за наявності.
• Дані про пропорційний обсяг власності, акціонерні права, права голосування стосовно всіх осіб, які мають пряму або опосередковану участь у акціонерному капіталі власника ЗМІ. Окрім цього, будь-які приховані частки власника медіа, а також  організацій, що мають пряму чи непряму частку власності медіа, як зазначено в попередньому реченні, повинні бути вказані і довірчі відносини повинні бути розкриті на кожному рівні.
• За наявності прямої або опосередкованої акціонерної участі в фондах розкриваються дані стосовно засновника та відповідних вигодонабувачів фонду.
• Особи, які є власниками прямих або опосередкованих часток, власники трастів, засновники або вигодонабувачі фондів, зобов'язані на запит власника ЗМІ передати йому дані, необхідні для розкриття інформації.

Невиконання цих вимог є адміністративним правопорушенням, про яке може бути повідомлено поліції будь-якою особою та яке передбачає стягнення штрафу у розмірі до 20 000 євро.

Випадків фактичного стягнення таких адмінштрафів не відомо, і це означає, що закон працює без потреби покарань.

Водночас, малі оператори, такі як місцеві оператори кабельного телебачення, часом не повідомляють про зміни в акціонерній структурі — найчастіше через те, що працівники просто забувають подати звіт — та можуть бути оштрафовані на суму в розмірі до 4 000 євро.

У разі повторного вчинення правопорушення регулятор має право відкликати ліцензію, але до таких санкцій не доходило жодного разу. Штрафи, стягнені регулятором, йдуть не у його фонди, а в держбюджет, що дозволяє уникнути конфлікту інтересів.

Аналіз прикладу: Грузія

До 2011 року, декілька основних телевізійних каналів Грузії — разом з найбільш популярними проурядовими “Rustavi 2” та “Imedi TV” — були власністю непрозорих офшорних компаній.

Після внутрішніх та міжнародних закликів підвищити прозорість медіа власності, Парламент у 2011 році, вніс зміни до Закону “Про телебачення і радіомовлення”, затвердивши вимоги щодо розкриття власників-бенефіціарів та  фінансової прозорості діяльності мовників.

До того ж, закон також заборонив офшорним компаніям володіти ліцензіями/дозволами на мовлення, а також прямо чи опосередковано володіти медіакомпаніями.

Право на отримання ліцензії/дозволу на мовлення

Власник ліцензії або людина, уповноважена на ведення телерадіомовлення, повинна бути громадянином Грузії або фізичною чи юридичною особою-резидентом Грузії. Наступним суб’єктам заборонено законом отримувати ліцензію чи дозвіл на мовлення:

a) адміністративним органам (будь-яким органам влади на всіх рівнях);

б) посадовцям або іншим працівникам адмінорганів;

в) юридичній особі, пов’язаній  із адміністративними органами;

г) політичній партії або її чиновникам;

ґ) офшорній юридичній особі;

д) юридичній особі, частка власності або акції якої прямо чи опосередковано належать офшорній юридичній особі.

Відповідно до Закону Грузії “Про мовлення”, особі не дозволяється володіти або співволодіти більше ніж однією ліцензією на наземне ТБ та однією на  радіо в будь-якій одній зоні мовлення. Цілком імовірно, що ці жорсткі вимоги щодо концентрації будуть послаблені після переходу на цифрове мовлення та збільшення частотного потенціалу.

Вимоги до ведення прозорої фінансової діяльності телерадіокомпаній

• Великі телерадіокомпанії (з національним покриттям) повинні вести свою бухгалтерську діяльність у відповідності до норм, встановлених Комітетом з міжнародних стандартів бухгалтерського обліку.  
• Щороку, у термін до 1 травня, телерадіокомпанії повинні також подавати регуляторному органу, а також публікувати на своєму веб-сайті звіт щодо виконання вимог законодавства Грузії, умов ліцензування, а також норм Кодексу поведінки та ресурсів фінансування за попередній рік. Звіт повинен містити аудиторський висновок.
• До 1 травня всі телерадіокомпанії повинні подати регуляторному органу інформацію щодо активів і пасивів балансу, а також реалізованих інвестицій (вказуючи обсяги інвестицій та інвесторів) за попередній рік. 
• На основі електронних форм звітності, всі телерадіокомпанії щоквартально також повинні подавати звіти щодо їхніх джерел фінансування, у тому числі аналіз доходів, отриманих від реклами, спонсорства, телемаркетингу та внесків власників або будь-якої іншої особи. Телерадіокомпанії також повинні звітувати щодо отриманих послуг, платних або не фінансових від власників або будь-якої іншої особи. Після отримання звіту телерадіокомпаній, регуляторний орган публікує інформацію на своєму веб-сайті.
• Регуляторний орган опубліковує інформацію щодо осіб (компаній та/або фізичних осіб), які, за період трьох місяців, провадили рекламну діяльність, діяльність телемагазину, спонсорували або надавали послуги телерадіокомпаніям, або робили внески на суму, що перевищує 7,000 грузинських ларі (60,000 грн./ 2,600 євро).
• GNCC, як регуляторний орган у сфері телерадіомовлення, уповноважений вимагати, а телерадіокомпанія зобов’язана подавати до GNCC у повному обсязі та у визначений строк будь-яку інформацію стосовно виконання завдань та функцій, визначених Законом “Про мовлення”, а також законодавчими актами GNCC, у тому числі виконання законодавчих вимог Грузії, умов ліцензування/надання дозволів та/або Кодексу поведінки телерадіокомпаній, а також документації щодо додержання вимог законодавства Грузії про авторське право та супутні права. Надання неправдивої чи неповної інформації вважатиметься неподанням інформації.

Санкції

Якщо телерадіокомпанія порушує норми законодавства Грузії або не виконує рішення регуляторного органу або умови ліцензування, GNCC видає письмове попередження.

Якщо телерадіокомпанія не виконала цю умову по закінченню попереджувального періоду, і якщо порушення мало місце повторно в період до одного року після винесення попередження, GNCC може накласти штраф. Рішення регуляторного органу про накладання штрафу, призупинення дії або анулювання ліцензії, може бути оскаржене в суді.

Перший накладений штраф на телерадіокомпанію, не має перевищує 0.5% щорічного доходу телерадіокомпанії, але не менше ніж 2,500 грузинських ларі (22,000 грн.); у разі повторного порушення або нового порушення протягом року після отримання першого штрафу, накладається другий штраф у розмірі 1% щорічного доходу телерадіокомпанії (не менше ніж 5,000 грузинських ларі/ 44,000 грн.) або порушується адміністративне провадження щодо призупинення дії ліцензії.

У разі подальших порушень, розмір штрафів може збільшитись до 3% щорічного доходу (не менш ніж 10,000 грузинських ларі/ 88,000 грн.), або може бути призупинено строк дії ліцензії.

Будь-які штрафи сплачуються до державного бюджету, а не регуляторному органу.

Інформаційний портал GNCC публікує щомісячний дохід основних телекомпаній 

Уроки, що були винесені з досвіду Грузії

У перший рік дії механізму суворої фінансової звітності вплив цих даних був спотворений тим фактом, що звітування було непослідовним: деякі телерадіокомпанії розкривали дані не компаній, що рекламувались, а дані посередників (рекламних агентств та рекламних агентів), які замовили рекламу. У більшості випадків, телерадіокомпанії не розкривали інформацію,для ідентифікації  своїх основних джерел фінансування. Без ідентифікаційного номеру компанії та інформації щодо юрисдикції, в якій була зареєстрована компанія, від інформації з назвами компаній немає ніякої користі, оскільки грошові потоки не можливо відстежити (у більшості випадків, багато компаній з ідентичними назвами зареєстровано в Грузії).

Телерадіокомпанії, які працюють, значною мірою відповідають вимогам фінансової звітності (декілька телерадіокомпаній, які не звітують, очевидно, що не будуть в подальшому працювати, хоча поки регулятивний орган не анулював їхні ліцензії/дозволи).

Телерадіокомпанії можуть виявляти шпаринки у законодавстві, щоб уникнути розкриття інформації: один грузинський телеканал працює за ліцензією, виданою неприбутковій організації, і розкриває фінансові дані цієї організації. Однак, в подальшому це дозволить грузинській компанії керувати каналом де-факто, в той час, як ця компанія частково належить офшорній компанії.

Всі зацікавлені особи/організації, у тому числі телерадіокомпанії, повинні мати можливість подавати коментарі до проекту.

Дуже важливо забезпечити, щоб тягар і витрати телерадіокомпаній щодо дотримання положень прозорості були належними — особливо для невеликих, локальних і некомерційних організацій мовлення — і не були надмірними. Важливо також, що вимоги не підривали ведення бізнесу мовника або призводили до спотворень ринку.

Рекомендації Ради Європи

Шість керівних принципів, описаних в Рекомендації Ради Європи № R(94) 13 описують спектр різних категорій інформації  оприлюднення якої може вимагатися у відповідних обставинах:

• Керівний принцип № 1: Доступ населення до інформації про ЗМІ
  • Окрему увагу необхідну приділяти необхідності узгодження вимоги щодо прозорості із принципом свободи торгівлі та промисловості, а також вимогами щодо захисту даних, комерційних таємниць, конфіденційності джерел інформації ЗМІ та редакторської таємниці.
• Керівний принцип № 2: Обмін інформацією про прозорість ЗМІ між національними органами влади
• Керівний принцип № 3: Розкриття інформації при наданні ліцензій на мовлення службам мовлення
  • Вимоги щодо розкриття можуть включати інформацію про осіб або органи, що входять у структуру заявника (директори, прямі та непрямі власники), інформацію про характер та відсоток володіння цих осіб або органів в інших медійних підприємствах або інших галузях економіки, а також інформацію про осіб або органи, які ймовірно можуть мати значний вплив на програмну політику.
• Керівний принцип № 4: Розкриття інформації після надання ліцензій на право мовлення службам мовлення
  • Може вимагатися, щоби орган влади був проінформований про будь-які зміни стосовно будь-якої інформації, яку було надано під час оформлення ліцензії, в тому числі щодо змін у структурі капіталу/акціонерів, змін у структурі керівних або наглядових органів та, за можливості, у фінансовій звітності.
• Керівний принцип № 5: Виконання функцій служб або органів влади, відповідальних за забезпечення прозорості функціонування служб мовлення
  • Повноваження та відповідальність органів влади, відповідальних за забезпечення прозорості, повинні бути чітко визначені у законодавстві
• Керівний принцип № 6: Спеціальні заходи, що можуть гарантувати прозорість друкованих ЗМІ
  • Вимоги щодо прозорості для друкованих ЗМІ не можуть бути аналогічними до вимог, що застосовуються до сектору мовлення, оскільки на пресу не може поширюватися система ліцензування.
  • Вимоги щодо розкриття інформації можуть бути прийняті стосовно ідентифікації юридичних осіб, які управляють  структурами друкованих ЗМІ.

Рекомендації Європейського Союзу

У останньому звіті Єврокомісії щодо прогресу України у 2014 році зазначався “недостатній рівень прозорості власності ЗМІ все ще залишається проблемою, а станом на 2014 рік належна нормативно-правова база стосовно медіа власності не була створена”.

Роль ЄС у регулюванні ЗМІ та забезпеченні свободи ЗМІ в цілому полягає у відповідальності окремих держав-членів. Роль ЄС в основному поширюється на аспекти, що стосуються спільного ринку.

Директива ЄС про аудіовізуальні медіа-послуги (AMSD) має на меті зміцнення внутрішнього ринку та забезпечення чесної конкуренції для таких послуг. AMSD (яка раніше мала назву “Директива “Телебачення без кордонів”) вимагає від держав-членів забезпечити, що постачальники аудіовізуальних медіа-послуг у межах їхньої юрисдикції робили вільно, постійно та напряму доступною, як мінімум наступну інформацію:

a)      назва постачальника медіа-послуги;

b)     географічна адреса знаходження постачальника медіа-послуги;

c)      реквізити постачальника медіа-послуги, в тому числі його електронна пошта або веб-сайт, що дозволяє швидко, напряму та ефективно звернутися до нього;

d)     якщо можливо — назви уповноважених регуляторних або наглядових органів.

Цей аналітичний документ підготовлено на запит спільної програми Європейського Союзу та Ради Європи “Зміцнення інформаційного суспільства в Україні”, має на меті надати інформацію парламенту України для розкриття інформації  щодо власників мовників.

Публікується Європейською правдою зі скороченнями.

Повну його версію, що включає деталізовані рекомендації Верховній Раді, можете завантажити за даним посиланням.

Матіас ХУТЕР