Региональная дезинтеграция — диагноз экономический

В конце 2004 года, в разгар избирательной кампании, громко прозвучали лозунги федерализации и автономизации на Юго-Востоке, появились попытки создания незаконных органов власти на Западе.

Конечно, можно сделать вид, что ничего серьезного не произошло. Но речь идет вовсе не о буре в стакане воды. Наивными выглядят рассуждения маститых политиков и общественных деятелей о том, что вопрос сводится к политическим спекуляциям, “подброшенным” российскими политтехнологами и раздутым региональными чиновниками, стремящимися остаться у властной кормушки. Нельзя забывать, что спекулировать можно лишь на том, что реально существует.

Наличие экономически развитого индустриального Юго-Востока, играющего ведущую роль в экономике страны и формировании ее бюджета, — это факт, который нельзя оспорить. Вклад Донецкой, Днепропетровской, Запорожской, Луганской, Одесской, Харьковской областей в создании ВВП Украины превышает 40%. На них приходится свыше 65% объема реализованной продукции промышленности. Причем разрыв в показателях реализованной продукции на душу населения, к примеру, в Донецкой области (12,5 тыс. грн. в январе-сентябре 2004 г.) и в ряде западных областей (Черновицкая — 845 грн., Тернопольская — 1040,5 грн., Ивано-Франковская — 2548 грн., Ривненская — 2391 грн.) просто колоссальный.

Более высокий уровень экономического развития обусловливает и более высокий уровень официальных доходов населения в юго-восточных областях. Если начисленная на одного штатного сотрудника заработная плата в Днепропетровской, Донецкой, Запорожской, Луганской областях превышает средний уровень по экономике (в первых трех — существенно), то во Львовской, Ривненской, Волынской, Закарпатской, Ивано-Франковской, Черновицкой и особенно Тернопольской областях она заметно ниже. В юго-восточных областях существенно меньше уровень безработицы (наиболее высокий ее уровень, сильно превышающий средний показатель по Украине, зафиксирован в сентябре 2004 года в Тернопольской области — 6,1%, Ривненской — 5,7%, Черновицкой — 5%). Подавляющее большинство украинских “гастарбайтеров” — выходцы из западных областей.

Кардинально отличается роль отдельных регионов Украины и в формировании государственного бюджета страны. Основными “донорами” государственного бюджета считаются Донецкая, Днепропетровская, Запорожская, Одесская, Харьковская области и г. Киев. Области-“реципиенты” — это, прежде всего, Ивано-Франковская, Тернопольская, Черновицкая, Закарпатская.

Хотя юго-восточные регионы являются получателями значительных дотаций и субвенций из бюджета, а также целевых затрат на развитие угольной отрасли, они все же имеют значительное позитивное сальдо во взаимоотношениях с государственным бюджетом. И последние события показывают, что такая нагрузка воспринимается элитами и населением этих регионов как чрезмерная.

Подобная ситуация не может не вызывать объективных экономических противоречий между областями, которые и проявились в ходе выборной кампании. В основе политического разделения Украины — противоречия между индустриально более развитыми и менее развитыми регионами.

То, что определение “депрессивные регионы” многими применяется, прежде всего, по отношению к восточным областям Украины (особенно Донецкой и Луганской), является проявлением элементарного экономического невежества. Действительно, несмотря на большой вклад в развитие экономики всей Украины, на более высокие доходы и зарплаты, показатели качества жизни населения в Донбассе далеки от благополучных. Здесь хуже демографическая ситуация, гораздо выше уровень заболеваемости так называемыми “социальными болезнями” — туберкулезом, СПИДом, высокий уровень преступности. Многие проблемы непосредственно связаны со сложной экологической обстановкой, которая обусловлена именно высоким уровнем развития индустрии. С этой точки зрения, стремление данных регионов ограничить финансовые изъятия и больше заработанных средств оставлять на собственное развитие представляется вполне обоснованным.

За годы независимости Украины межрегиональные противоречия не только не сглаживались, но даже обострялись.

Об этом свидетельствует, к примеру, тот факт, что если в 1996 году минимальный и максимальный (в Киеве) региональный ВВП на душу населения отличались менее чем втрое, то в 2002 году — уже почти в 6 раз.

Проявлением роста региональных диспропорций является усиление экономической роли Киева, который в последние годы значительно увеличил свой вклад в формирование ВВП страны, в промышленное производство, в формирование доходов государственного бюджета. В значительной мере это — проявление “московского синдрома”, то есть результат чрезмерной концентрации финансовых потоков и бизнеса в столице. В Киеве платят налоги крупнейшие украинские корпорации, работающие по всей стране. Подобная экономическая роль столицы не является нормой, она характерна, прежде всего, для развивающихся стран.

В 2004 г. доля трансфертов из государственного бюджета в формировании местных бюджетов превысила 50%. Это значит, что масштабы порочной практики перераспределения финансовых ресурсов через центральный бюджет растут, а связь между экономическими результатами работы регионов и уровнем их финансовой обеспеченности серьезно нарушена.

Неудивительно, что в такой ситуации в момент обострения политической борьбы в ходе президентских выборов межрегиональные противоречия привели к тому, что откровенно сепаратистские заявления, призывы к автономизации, неуплате налогов центру и т.п. не встретили “единодушного” осуждения жителей восточных регионов. В то же время быстрый откат от экстремистских позиций свидетельствует, в частности, о том, что элиты и население Юго-Востока Украины осознают: от экономической дезинтеграции в любой ее форме, от разрыва хозяйственных связей не выиграет никто.

Экономический раскол страны неприемлем и по внешнеполитическим соображениям: он не выгоден ни России, ни Европе, поскольку может осложнить и удорожить транзит российских энергоносителей через территорию Украины. Практически невозможно реализовать планы автоно мизации и федерализации, не выходя за рамки существующего правового ноля. Для проведения всеукраинского референдума необходимо 3 млн. подписей из двух третей регионов, причем не меньше 100 тыс. из каждого региона. А местные референдумы о статусе отдельных областей могут быть лишь консультативными, то есть не будут иметь ни малейших правовых последствий.

Позитивный момент происшедшего политического обострения — осознание того, что есть мощные экономические и правовые рычаги сохранения единого экономического пространства и унитарного государства. Но если правовые рычаги сейчас используются в полной мере, то экономические еще только предлагается задействовать.

Успех деятельности нового президента и нового правительства непосредственно зависит от того, смогут ли они обеспечить смягчение межрегиональных экономических противоречий и противоречий во взаимоотношениях между центром и областями. Рецепты эффективной региональной политики давно известны. Это закрепление за регионами, органами местного самоуправления собственной ресурсной базы, достаточной для нормального функционирования. Закрепление за региональными и местными бюджетами на долгосрочной основе части общегосударственных бюджетных поступлений, расширение их налоговой базы, радикальное сокращение роли трансфертов (дотаций) и т.д. И для реализации этих мер совсем не обязательно ставить под сомнение целесообразность унитарного устройства государства. Кардинальный пересмотр региональной политики новым правительством позволит в ближайшие годы снять с повестки дня проблему региональной дезинтеграции Украины в любых ее формах.

Александр КОШИК, кандидат экономических наук

Комментарии

Ярослав ПАВЛОВСКИЙ, заместитель директора Института информационного общества:

— Нынешняя региональная политика Украины отражает олигархический принцип крупной приватизации в областях. До недавнего времени, а именно до 1996 года, преимущественно красный директорат и бывшая партноменклатура определяли политику регионов. Начиная с 1998 года, приток крупных отечественных инвестиций на крупнейшие предприятия Юго-Востока Украины сформировал и новые черты региональной политики. Так на политическую арену выходят крупные ФПГ — донецкие (Ринат Ахметов, братья Андрей и Анатолий Клюевы, тандем Сергей Тарута — Виталий Гайдук), днепропетровские (“Интерпайп” Виктора Пинчука, группа “Приват” Игоря Коломойского), харьковские (бизнес-группы Александра Ярославского, Бориса Фельдмана, Дмитрия Сандлера). Но в ближайшее время ситуация будет меняться.

Фактически изменения в региональной политике Украины неизбежны. Они обусловлены несколькими факторами. Во-первых, следует отметить существование реальной проблемы преодоления разделения Украины на Восток и Запад, обострившейся в результате целенаправленного использования известных политических технологий в президентской избирательной кампании. Во-вторых, назрела необходимость констатировать имплементацию конституционной реформы и ввести новое избирательное законодательство.

На мой взгляд, необходимыми и первоочередными шагами нового правительства являются последовательное проведение административной реформы и прямые выборы руководителей областей. Одним из наиболее важных аспектов остается формирование политически ответственной власти в центре и на местах путем пропорциональных выборов в органы власти всех уровней.

Предоставление региональным органам власти более широких полномочий, а также проведение муниципальной реформы должно стать завершающим аккордом в формировании новой региональной политики Украины. По крайней мере, это задача на ближайшие 5 лет.

Маркиян ДАЦИШИН, заместитель директора Института реформ:

— Ключевой проблемой Украины в глазах западных инвесторов в последние годы была неопределенность ее внешнеполитического вектора, умноженная на политические риски внутреннего характера (парламентские, президентские выборы, политреформа). Все понимали, что Украина стоит перед лицом кардинальных изменений. Но предсказать их результат брались лишь теоретики (политологи, экономисты).

В это время западные бизнесмены-практики, наблюдая головокружительный рост украинской экономики и внутреннего рынка, “кусали локти”, не решаясь рисковать своими деньгами в нашей стране. Представители большого и среднего капитала буквально столпились на границах Украины в ожидании результатов президентских выборов. Подтверждением этого служит количество бизнес-миссий, посетивших Украину накануне выборов.

Безусловно, инаугурация Виктора Ющенко дополнит необходимыми штрихами существенно измененный за последние месяцы имидж Украины на международном уровне. Однако наплыва иностранных инвесторов следует ожидать лишь после четкой формулировки парадигмы экономической и региональной политики нового правительства и результатов пересмотра некоторых приватизационных конкурсов (в т. ч. приватизации “Криворожстали”). Архиважным компонентом инвестиционной политики должен стать маркетинговый план продвижения возможностей Украины как мощного рынка в центре Европы. Это особенно актуально в контексте расширения ЕС.

С одной стороны, Украину будут внимательнее рассматривать представители среднего бизнеса из Польши, Венгрии и других стран-соседей, которые намерены “убегать” от конкуренции транснациональных компаний. С другой стороны, присоединение 10 стран Центральной Европы к ЕС непременно негативно скажется на их конкурентоспособности в борьбе за международные потоки капитала. Речь идет о возрастании стоимости рабочей силы, ужесточении стандартов и т. д. На этом фоне Украина просто обязана максимально использовать свои конкурентные преимущества (дешевую рабочую силу, транспортную систему, научный потенциал) и привлечь иностранные инвестиции.

В региональной структуре инвестиционных процессов в Украине все рельефнее будут отражаться сдвиги от “старых промышленных” восточных регионов к “потенциально инновационным” (Харьков, Одесса, Львов). Этот процесс затронет и столицу. Обратной стороной популярности среди инвесторов г. Киева является то, что выход на столичный рынок, ниши которого достаточно заполнены, будет требовать все больше ресурсов. Таким образом, инвесторы начнут “переключаться” на региональные возможности ведения бизнеса.

Грядущее распределение инвестиций между регионами, в первую очередь, связано с уровнем развития инфраструктуры. Именно этот акцент должен стать определяющим для инвестиционной политики на местном уровне. Местная власть должна четко понимать ценность своих ресурсов (как земельных, водных, так и рабочих) и способствовать их доступности для использования в бизнес-проектах. Полезным может стать пример Словакии и Польши, где инвесторам предлагаются уже подготовленные (включая документацию) промышленные площадки для инвестиционных проектов, которые реализуются в чистом поле, “с нуля”. Особенное внимание также должно уделяться лояльности местной власти и контролирующих структур к бизнесу. Ведь эффективная коммуникация с местной властью становится необходимым условием успешной бизнес-деятельности. При этом следует отметить, что договоренности на уровне центральной власти не всегда означают автоматическое взаимопонимание с местными институциями. В этом имел возможность убедиться немецкий концерн Leoni AG , который в 2002 г. начал во Львовской области инвестиционный проект стоимостью 40 млн. евро. Несмотря на то что этот проект реализовывался под патронатом президента Украины, менеджеры столкнулись с многочисленными проблемами именно на местном уровне (архитектура, санэпидемстанция, гражданская оборона и др.).

Сергей МАКСИМЕНКО, директор Института региональных и евроинтеграционных исследований “ЕвроРегио Украина”:

— Региональная политика Украины должна строиться на европейских принципах. Но за годы независимости мы не смогли избавиться от чрезмерной централизации власти. Это касается и Украины в целом, и ее региональной политики. Хотя такие попытки предпринимались на государственном уровне. В мае 2001г. президент Кучма утвердил “Концепцию государственной региональной политики”. Тогда был предпринят ряд успешных шагов, направленных на создание основ новой региональной политики в Украине, выстраиваемой по европейскому образцу.

Сейчас разрабатывается проект “Государственной стратегии регионального развития ” , предусматривающий направления соответствующего законодательного обеспечения и создания институционной инфраструктуры. Развитие территорий должны обеспечивать не только совместные действия органов местного самоуправления, местных органов исполнительной власти и центральной власти. К этому процессу необходимо подключать общественность — представителей бизнеса, неправительственных структур, общественных организаций.

Я убежден, что работу по созданию концептуальных основ развития регионов, начатую несколько лет назад, нужно продолжать. Принятые концепции должны воплотиться в конкретных законах, государственных и региональных программах и стратегиях и конкретных инфраструктурных проектах. На сегодня в Верховной Раде зарегистрирован законопроект, призванный обеспечить стимулирование развития регионов. Этот документ предполагает в том числе заключение договора между правительством и региональным органом власти о сотрудничестве в области решения вопросов, которые и руководство области, и центральное правительство считают приоритетными.

Уже говорилось, что подходы, заложенные в “Концепции государственной региональной политики”, в целом отвечают европейским принципам региональной политики. То есть база для реальных реформ уже создана

Как известно, в пакете документов, проголосованных в Верховной Раде 8 декабря, заложено внесение изменений в Конституцию, касающихся местного самоуправления. Это очень ответственное решение. И, принимая его, необходимо учитывать все лучшее, что наработано в последние годы. Собственно, самое продуктивное время работы над “Концепцией государственной региональной политики” приходится на годы премьерства Виктора Ющенко, и есть все основания полагать, что и в дальнейшем принципы региональной политики Украины будут соответствовать европейским стандартам.

Что касается кадрового обеспечения региональной политики, то, безусловно, здесь следует ожидать принципиальных изменений. Уже сейчас губернаторы разбегаются, отдавая предпочтение постам председателей областных Рад, понимая, что именно Рады в ближайшее время получат реальную власть в регионах.