Бикамерализм: тренды для Украины

...переосмысления положений действующего Основного Закона и формирования принципиально новых конституционных основ дальнейшего развития демократического, социально-правового государства и гармонично развитого гражданского общества в Украине. Вышесказанное обуславливает постановку вопроса о проведении конституционной реформы в нашем государстве, которая, в свою очередью, нуждается в надлежащем теоретико-методологическом обеспечении.

Нужно согласиться с теми украинскими правоведами, которые утверждают, что усовершенствование правовых механизмов регулирования конституционных отношений в условиях глобализации и в контексте евроинтеграционного выбора Украины невозможно без учета не только многовековых традиций построения государства, но и положительных достижений современной теории и практики классического европейского конституционализма.

Неоспоримым достижением цивилизационной истории человечества, которое получило свое закрепление в конституциях и конституционных актах подавляющего большинства из более чем 220 государств мира, стали парламенты и парламентаризм как конституционный режим наибольшего содействия эффективной деятельности государства. Следует отметить, что в современной Европе успешно действует первый наднациональный парламент — Европейский парламент (European Parliament).

Европогенная по своей сути идеология парламентаризма, впервые обоснованная в трудах таких мыслителей, как Ж.Боден, Т.Гоби, Л.Дюги, И.Кант, Д.Локк, Ш.Монтескье, А.Дайси и многих других, ныне получила свое развитие не только в странах с древними традициями народного представительства, но и в государствах, где парламентаризм начал утверждаться одновременно с первыми конституциями и конституционными актами начиная со второй половины XX в. Для постсоветских и постсоциалистических стран идеология парламентаризма, после распада бывшего СССР и разрушения советской государственно-правовой доктрины, в основе которой лежала идея доминирования в государстве “системы советов всех уровней”, стала фундаментом их демократического институционального развития и продолжает оставаться им.

Парламентаризм, теоретические истоки которого берут начало в учениях о народном и национальном суверенитетах, вполне логично связан с утверждением принципов верховенства права и демократизма в обществе и государстве, внедрением эффективных механизмов гарантирования конституционных прав человека, а также формированием таких институтов государства, которые бы обеспечивали наиболее полное и всестороннее осуществление его функций и реализацию потребностей общества.

Украинский парламентаризм имеет давние исторические корни. Современные правоведы считают предтечей национального парламентаризма вечевую демократию и феодальные съезды в Киевской Руси, казацкие рады и казацкую демократию в общем, деятельность Центральной Рады и даже в определенной степени “парламентаризм” советской эпохи. Впрочем, утверждение и развитие полноценного национального парламентаризма стало возможным лишь после провозглашения независимости Украины в 1991 году.

За 17 лет независимости украинский парламентаризм имел определенные достижения и некоторые просчеты. При этом XXI в. поставил перед ним серьезные вызовы, став своеобразным “экзаменатором” эффективности организации и деятельности национального парламента в условиях конституционно-правовой реформы, первые попытки осуществления которой можно связать с проведением всеукраинского референдума 16 апреля 2000 г. Напомним, что этот референдум, среди прочего, преследовал цель выяснить общественное мнение относительно формирования двухпалатного парламента, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины.

Не меньшим испытанием для отечественного парламентаризма стала и конституционно-правовая реформа 2004—2008 гг., содержание которой предполагало переход Украины к парламентско-президентской форме правления, повышение роли и авторитета национального парламента в государстве и политически структурированном гражданском обществе страны. К сожалению, перманентный политико-правовой кризис последних лет не способствовал удовлетворению высоких запросов современного общества и осуществлению надлежащего законодательного обеспечения новейших государственнических процессов в Украине.

Сознательно избегая политико-правовых оценок организации и деятельности Верховной Рады Украины V—VI созывов, считаем целесообразным заметить, что усовершенствование концепции современного украинского парламентаризма и оптимизация организации и деятельности национального парламента ныне являются приоритетным направлением конституционной реформы в 2008-м и последующих годах.

По нашему мнению, одним из приоритетных путей реформирования украинского парламентаризма сегодня является внедрение бикамерализма как теории и практики функционирования в государстве двухпалатного парламента.

Что же представляет собой бикамерализм и каковы на сегодняшний день перспективы внедрения двухпалатного парламента в Украине? Ответ на этот вопрос лежит не только в теоретико-правовой, но и психологической плоскости. Ведь для многих политиков и государственных деятелей, а также ученых-правоведов идеи бикамерализма ассоциируются исключительно с федеративными государствами (Германия, Российская Федерация, США, Швейцария и пр.) или же с архаизмом двухпалатного парламента в Великобритании. Довольно часто правоведы из постсоветских стран, отстаивая естественность двухпалатных парламентов в федерациях, формируют ошибочное мнение о бикамерализме в современных унитарных государствах, убеждая, что верхняя палата в таких странах является “консервативным тормозом прогрессивных преобразований” (Парламентское право России: Учебник. — М.: Эксмо, 2006. — С. 80.). Такие утверждения противоречат конституционным реалиям XXI в. и являются примером многих стереотипов, созданных постсоветской юридической наукой.

Сегодня всестороннее распространение теории и практики бикамерализма нужно признать одной из наиболее отчетливых тенденций генезиса современного конституционализма. В последние десятилетия во многих странах мира, независимо от формы их государственного строя, активизировались процессы перехода к двухпалатной структуре парламента. Если в начале 70-х годов
XX в. двухпалатные парламенты были в 45 странах мира, то в 2008-м их количество достигло 70. Еще порядка десяти государств готовятся перейти к бикамеральной структуре своих парламентов.

Двухпалатные парламенты на сегодняшний день перестали быть данью историческим традициям конституционализма или какой-то “аномалией” государственно-правового развития стран, объединенных одной правовой системой. Бикамерализм стал повседневным политико-правовым явлением для значительного количества населения нашей планеты. Именно такую систему парламентаризма ныне избрали наиболее экономически развитые страны мира. Так, из пятнадцати государств, имеющих самые высокие в мире показатели внутреннего валового продукта, только две — КНР и Южная Корея — имеют однопалатные общенациональные законодательные органы.

Бикамерализм постепенно утверждается также в конституционной теории и практике Европейского союза и государств, входящих в него. В частности, двухпалатные парламенты успешно функционируют в таких унитарных государствах — членах Европейского союза, как Австрия, Ирландия, Испания, Италия, Польша, Словения, Румыния, Франция, Чехия и т.д.

Но было бы неправильным считать, что бикамерализм в XXI в. стал исключительной привилегией для политико-правовых систем экономически развитых государств мира. Для многих зарубежных стран, которые в своем современном развитии утверждают идеи демократии и верховенства права, бикамерализм становится средством апробации соответствующих идей и теорий. Создание двухпалатного парламента рассматривается как путь выхода из политического кризиса в таких разных по своему развитию государствах, как Афганистан, Бурунди, Камбоджа и Ливан.

Перспективы внедрения двухпалатных парламентов являются предметом усиленного внимания со стороны политиков и государственных деятелей республик, образовавшихся после распада бывшего СССР. Первым постсоветским унитарным государством, сделавшим свой выбор в пользу бикамерализма, стал Казахстан.

Современный бикамерализм по-прежнему не утрачивает своих индивидуальных национальных особенностей, поэтому трудно найти хотя бы два абсолютно идентичных двухпалатных парламента в разных странах.

Вместе с тем можно выделить несколько наиболее общих причин объективного характера, которые способствовали распространению теории и практики бикамерализма в современном мире. Прежде всего речь идет о причинах, обозначивших тенденцию утверждения двухпалатных парламентов в унитарных странах Европы.

Во-первых. Начиная со второй половины XX в. неустанно возрастает роль высшего законодательного органа власти в государственном механизме современных стран, что ведет к расширению основных функций парламента. Уже после Второй мировой войны парламенты становятся не только центрами законотворчества, но и центрами принятия важных политических и кадровых решений. Многие парламенты наделены законодательными, представительскими, учредительными (государствотворческими), контрольными, бюджетно-финансовыми, внешнеполитическими и другими полномочиями. Множественность задач и функций, стоящих перед современными парламентами, объективно обуславливает усложнение их построения, то есть внутренней структуры. Парламенты многих унитарных стран мира сегодня не ограничиваются структуризацией на комитеты, комиссии или другие парламентские органы, а разделяются на первую (нижнюю) и вторую (верхнюю) палаты.

Сущность двухпалатной структуризации современных парламентов заключается в размежевании их функционального назначения. Нижние палаты этих парламентов преследуют цель обеспечения народного представительства и осуществление качественного законотворчества. Тогда как верхние осуществляют представительство территорий и традиционных региональных элит (реже — общественных сословных, профессиональных, религиозных или других ассоциаций). Кроме того, верхние палаты, наделенные значительными учредительными полномочиями, обеспечивают институциональное развитие государства, то есть построение государства.

Во-вторых. Двухпалатные парламенты стали шагом вперед в направлении усовершенствования принципа раздела власти и механизмов сдерживаний и противовесов (checks and balance) между их ветвями. В свое время еще французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. закрепила положения доктрины Ш.Монтескье, в соответствии с которой вся власть в государстве осуществлялась согласно ее разделу на законодательную, исполнительную и судебную.

В-третьих. Современные государства, стремясь к утверждению и реализации принципов верховенства права и утверждению демократии, привлекают к процессам национального создания государства различные институты гражданского общества и государства. Двухпалатные парламенты позволяют оптимизировать соответствующие процессы, обеспечив не только народное представительство, но и представительство интересов территорий, а также различных публичных ассоциаций.

В-четвертых. Не прибегая к изменению формы государственного строя, в частности переходу к федерализму, многие современные страны определяют приоритетом своей внутренней политики децентрализацию, которая предусматривает представительство на общенациональном уровне легитимных интересов территорий. Верхняя палата двухпалатных парламентов в унитарных государствах позволяет эффективно обеспечивать такое представительство, а также активно привлекать представителей территорий к процессам национального создания государства, а именно — к формированию новейших институтов государства и их кадрового наполнения.

В-пятых. Двухпалатность парламента на сегодня является объективным требованием усовершенствования его правотворческой и, прежде всего, законотворческой деятельности. Сложность законотворческой деятельности, обусловленная высоким уровнем ответственности ее субъектов перед народом, все более высокими требованиями сегодняшнего дня к качеству юридической техники нормопроектных работ, подтверждает целесообразность существования второй палаты парламента, которая по сути становится профессиональным и непредубежденным “редактором” законопроектов, принятых нижней палатой. Ведь во многих государствах с двухпалатными парламентами согласование закона верхней палатой является обязательным условием обретения им действия (Румыния, Италия, США и так далее).

К тому же верхняя палата выступает сдерживающим фактором для своеобразного “демократического экстремизма” нижней палаты парламента во время внесения изменений и дополнений в конституцию и конституционные акты. Именно сенаты в большинстве двухпалатных парламентов мира выступают важным гарантом легитимности конституционной реформы.

При любых условиях и тенденциях развития современного парламентаризма для каждого в отдельности взятого государства мира выбор конкретной модели парламентаризма, в том числе и переход к бикамерализму, является его национальным выбором. Как правило, парламентская реформа органично соединяется с конституционной реформой или выступает ее важной составляющей, поскольку реформирование основ организации и деятельности парламента предусматривает внесение изменений в конституцию. Учитывая это, насущность проблемы усовершенствования Основного Закона Украины создает благоприятные условия для проведения парламентской реформы.

Системное обновление конституционного механизма государственной власти в Украине и принципов ее взаимоотношений с местным самоуправлением несет усовершенствование конституционно-правового статуса вышестоящих органов государственной власти в Украине, модернизацию и приведение в соответствие с европейской конституционной практикой системы сдерживаний и противовесов между ветвями власти. Указанные процессы предусматривают основательные изменения в разделы Основного Закона, регулирующие прежде всего правовой статус Верховной Рады Украины.

Политико-правовые реалии сегодняшнего дня удостоверяют перспективность закрепления в обновленном Основном Законе бикамеральной модели парламентаризма. Нынешняя система формирования депутатского корпуса по закрытым избирательным спискам политических партий и их блоков ставит под сомнение реализацию принципов представительской демократии в украинском парламенте, лишая представительства в парламенте интересов территориальных общин на общенациональном уровне. Опыт деятельности Верховной Рады Украины V и VI созывов убедительно это доказывает.

Предлагается верхняя палата парламента, которая, учитывая западноевропейскую традицию права, может называться сенатом, формировать по мажоритарной избирательной системе. Ее количественный состав должен определяться исходя из особенностей административно-территориального строя Украины, через равное представительство региональных общин (непрямые выборы) и может составлять 70—90 депутатов. При этом составляющей формирования верхней палаты могут быть и прямые выборы сенаторов в мажоритарных округах (не менее трети). Нижняя палата Верховной Рады Украины (Національні збори) должна формироваться по пропорциональной избирательной системе и формулировать в законодательном органе свободу народа, опосредованную политическими партиями и их блоками. Ее количественный состав будет определяться возложенными на эту палату функциями и полномочиями и может составлять до 300 депутатов.

Внедрение бикамерализма преследует цель не только усовершенствования принципов и порядка формирования Верховной Рады Украины или улучшения качественного состава депутатского корпуса. Двухпалатный парламент должен изменить содержание механизма государственной власти в Украине, оптимизировать нынешнюю систему сдерживаний и противовесов между законодательной, исполнительсной и судебной ветвями власти.

Верхняя палата Верховной Рады Украины, наряду с законодательной деятельностью, дает согласие на назначение президентом Украины руководителей независимых контрольно-надзорных, регуляторных органов и органов со специальной компетенцией и формирование состава соответствующих органов (генерального прокурора страны, председателя Службы безопасности Украины, руководителей Антимонопольного комитета Украины, составов Совета Национального банка Украины, национальных регуляторных комиссий (НКРС, НКРЭ и пр.) и так далее), а также назначение военного командования, руководства разведывательных и специальных следственных органов (Антикоррупционного бюро), подотчетных президенту Украины и подконтрольных сенату.

Нижняя палата Верховной Рады Украины должна обеспечить формирование Кабинета министров Украины на основе партийного представительства. По поручению президента Украины лидер политической силы, победившей на выборах в нижнюю палату, должен сформировать правительство. В случае невозможности выполнения этого в отведенный срок президент поручает формирование правительства политической партии (или блоку политических партий), получившей второй результат на парламентских выборах. Если и эти силы окажутся несостоятельными, президент Украины поручает формирование Кабинета министров Украины так называемому техническому премьер-министру. То есть речь идет о потребности конституирования в Украине института консигнатуры. Коалиция Национального собрания определяет кандидатуру премьер-министра и персональный состав правительства Украины, которые вносятся одновременно с Программой деятельности Кабинета министров Украины на утверждение Верховной Рады Украины. Сформированное коалицией Национального собрания правительство несет политическую ответственность перед президентом Украины и Верховной Радой Украины и является подотчетным и подконтрольным Национальному собранию.

Такая модель двухпалатного парламента будет содействовать усилению украинского парламентаризма, в частности повышению ответственности Верховной Рады Украины перед избирателями, и преодолению имеющегося в Украине дуалистического конституционно-правового механизма формирования Кабинета министров Украины, что неоднозначно сказывается на организации и деятельности системы исполнительной власти в целом.

Усовершенствование Основного Закона позволит, наряду с вопросами организации Верховной Рады Украины, решить ряд других проблем, связанных с деятельностью парламента. Речь идет об усилении его предметной компетенции, целесообразности пребывания народных депутатов Украины в составе органов, не связанных с законодательной работой, в частности в Высшем совете юстиции, Совете Национального банка Украины и т.п. Ведь распыление усилий депутатского корпуса ослабляет основное назначение парламента в государстве — создавать и принимать законы.

Неоднозначными видятся и отдельные кадровые полномочия Верховной Рады Украины. Например, относительно назначения судей на должности бессрочно. После конституционных изменений 2004 года, в соответствии с которыми Верховная Рада Украины была наделена полномочиями формировать правительство, то есть исполнительную власть, парламент, в сущности, стал единственным источником создания различных ветвей власти, что противоречит основополагающему принципу организации государственной власти в демократическом обществе — ее раздела на законодательную, исполнительную и судебную.

Вместе с тем введение в Украине двухпалатного парламента видится невозможным без формирования целостной концепции национального бикамерализма, которая соответствовала бы высоким требованиям украинского общества к усовершенствованию механизмов государства и основывалась на лучших достижениях западноевропейской правовой мысли. В этом смысле украинская юридическая наука должна быть на шаг впереди практики, а ее теоретико-методологические достижения должны корреспондироваться с соответствующими исследованиями в государствах — участницах ЕС, для которых бикамерализм стал положительной политико-правовой реалией сегодняшнего дня.

Николай ОНИЩУК

(министр юстиции)