Коли відбудеться реформа аудиторської діяльності

З дня набрання чинності Закону 2258 “Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність” (з 1 січня 2018 року) пройшло майже півтора року, а з дня введення його в дію (з 1 жовтня 2018 року) — півроку. За цей час цілісне правове поле реалізації Закону не створене.

Застосування міжнародних стандартів аудиту здійснюється не у відповідності з вимогами Закону 2258, ведення реєстру аудиторів і суб'єктів аудиторської діяльності.

Зокрема розділів 3 та 4 проводиться також з відхиленням від вимог Закону, атестація та безперервне навчання аудиторів знаходиться у зародковому стані, оскільки не прийнято цілий ряд підзаконних актів, які прямо передбачені Законом 2258.

Реформа незалежного аудиту в Україні не відбулася і невідомо чи відбудеться найближчим часом.

18 травня 2019 року відбудеться черговий з'їзд аудиторів України, який повинен прийняти ряд нормативних актів, необхідних для повноцінного функціонування Аудиторської палати України та її органів.

Проекти цих нормативних актів розміщені на офіційному веб-сайті Аудиторської палати України, як і порядок денний з'їзду.

Крім прийняття нових нормативних документів, зокрема

• Стратегії розвитку Аудиторської палати;

• Положення про членські внески;

• Положення про комітет з контролю якості аудиторських послуг;

• положення про науково-методичну Раду АПУ;

• Положення про регіональні відділення АПУ, пропонується внесення змін до вже прийнятих установчим З'їздом аудиторів 14 липня 2018 року важливих нормативних документів, наприклад, Статуту АПУ, Положення про Раду АПУ, Порядку скликання та проведення з'їзду аудиторів України.

Прийняття зазначених документів є надзвичайно важливим заходом з точки зору формування ефективного правового поля функціонування незалежного аудиту в Україні.

Необхідно скрупульозно підійти до їхнього аналізу з метою недопущення прийняття норм, які не відповідають нормам Закону 2258. Зокрема, це стосується підстави скликання позачергового з'їзду аудиторів за рішенням Ради АПУ.

Варто також звернути увагу на такі питання порядку денного як :

1. Звіт Ради АПУ та 2) про винагороду Голови АПУ за виконання повноважень.

У цьому контексті постає декілька принципових питань.

По-перше, наскільки ефективною була діяльність Ради АПУ і окремих її членів; що було конкретно зроблено ними для правильної організації належного виконання покладених на Аудиторську палату повноважень. З'їзд повинен дати оцінку цій діяльності.

По-друге, за виконання яких таких повноважень і роботи необхідно встановлювати винагороду Голові Ради АПУ; в якому розмірі? Чому не виноситься таке питання щодо інших членів Ради АПУ?

Питання ефективності діяльності Ради АПУ та винагороди є взаємопов'язаними і повинні розглядатися разом.

Взагалі аналіз діяльності Ради АПУ потребує окремого дослідження, але ключовим критерієм цієї діяльності є бездоганна репутація членів Ради АПУ, склад яких було затверджено установчим з'їздом аудиторів України 14 липня 2018 року.

У цьому контексті варто зупинитися на питанні, яке є принциповим.

Відповідно до частини 6 статті 49 Закону 2258 “на членів Ради Аудиторської палати України поширюється законодавство у сфері запобігання і протидії корупції”.

Відповідно до Закону України “Про запобігання корупції” посадові особи юридичних осіб публічного права, особи, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави (інші особи, прямо визначені Законом) зобов'язані щорічно подавати е-декларації щодо походження своїх доходів та здійсненні витрати.

Хоча члени Ради АПУ і не відносяться до посадових осіб, юридичних осіб публічного права, але їх можна прирівняти до посадових осіб, уповноважених на здійснення функцій держави, зокрема їх виконавчої гілки влади.

Такий висновок випливає з природи їхніх повноважень, визначених Законом 2258.

Члени Ради АПУ в межах наданих їм повноважень мають право вчиняти дії, що породжують, змінюють або припиняють конкретні правовідносини (наприклад від імені АПУ здійснювати дисциплінарні провадження відносно суб'єктів аудиторської діяльності та застосовувати до них дисциплінарні заходи).

З огляду на викладене вбачається доцільним, щоб остаточні висновки з цих дискусійних питань зробило Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) та інші антикорупційні органи. Делегати з'їзду також можуть це обговорити.

Вважаю за необхідне зупинитися на питанні, яке до повноважень з'їзду та до порядку денного не відноситься, але може мати велике значення для будь-якого суб'єкта аудиторської діяльності у майбутньому.

Мова піде про орган суспільного нагляду аудиторської діяльності (ОСНАД).

Законом 2258, (статтями 15-18) передбачена організація суспільного нагляду за аудиторською діяльністю через Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю — ОСНАД.

Створення і функціонування ОСНАД — це правова новела, одна з особливостей реформи незалежного аудиту, начебто покликана навести порядок в аудиторському середовищі, підвищити здорову конкуренцію, позбавитись від так званого “аудиторського сміття”.

Засади діяльності ОСНАД передбачені статтями 15-18, 42-45 Закону 2258 та Статутом Державної установи “Орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю”, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 18 вересня 2018 року №765.

Згідно Закону і Статуту орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю складається з Ради нагляду за аудиторською діяльністю та Інспекції із забезпечення якості. Ці дві складові ОСНАД є невід'ємними. Вони не можуть повноцінно функціонувати одна від одної.

Повноваження ОСНАД, визначені Законом та Статутом можна порівняти з повноваженнями правоохоронних органів, їх виконання несе за собою серйозні правові наслідки як для Аудиторської палати в цілому так і для кожного її члена зокрема.

Зазначені повноваження — це фактично загальний нагляд прокуратури та судові функції в одному “флаконі”. Тому варто зупинитися на наступних важливих питаннях.

Чи сформовано на сьогодні правове поле для ефективної діяльності ОСНАД. Є Закон і Статут ДУ ОСНАД, затверджений Наказом Мінфіну № 765 від 18.09.2018 року.

Сформовано остаточний персональний склад Ради нагляду зі 7 осіб, який затверджено Наказом Мінфіну № 1004 від 11.12.2018 року.

До цього Рада нагляду функціонувала у складі 4-х осіб, делегованих до неї, згідно із Законом від державних інституцій (назвемо їх так), зокрема: Міністерства фінансів, Національного банку та двох Національних комісій. Як на мене, така діяльність з точки зору правової легітимності є сумнівною.

Повноцінність та правосуб'єктність колегіального органу настає з моменту формування його повного складу, оскільки це безпосередньо впливає на порядок і процедуру прийняття таким органом рішень.

Можна поставити під сумнів правомірність Статуту ОСНАД, який затверджується Мінфіном лише після погодження його Радою нагляду. Якщо навіть таке погодження і було, то рішення з цього питання приймалося “неповноцінним” органом.

Крім Закону та Статуту для повноцінного, належного і ефективного функціонування ОСНАД потрібно було прийняти такі нормативні акти, прямо передбачені Законом та Статутом. Зокрема, це:

1. Положення про Раду нагляду;

2. Положення про Інспекцію із забезпечення якості;

3. Порядок проведення перевірок якості та оформлення їх результатів;

4. Правила моніторингу якості ринку аудиторських послуг.

Це мінімум, без якого ефективна діяльність ОСНАД неможлива. На сьогодні цих документів не існує.

Персональний склад Інспекції не сформовано. Проведено лише конкурс на заміщення виконавчого директора, про який необхідно розповісти окремо.

І Законом і Статутом (п.36) встановлено, що на членів Ради нагляду поширюється законодавство у сфері запобігання і протидії корупції.

Зокрема, мова й де перш за все, про обов'язок подавати е-декларації та дотримання обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.

Зокрема, не можна суміщати посади державних службовців з іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої) діяльності, входити до складу контрольних органів, тощо.

Статутом, крім того, визначено, що члени Ради нагляду виконують свої обов'язки на громадських засадах (п.34). У Законі така правова норма відсутня, а тому зазначений пункт Статуту суперечить вимогам Закону і не може братися до уваги.

Тим більше, що зазначений правовий припис прямо вступає в конфлікт з іншими нормами Закону і самого Статуту, відповідно до яких передбачається можливість здійснення оплати витрат членів Ради нагляду, пов'язаних з участю у роботі Ради нагляду та виконання її завдань щодо проведення засідань Ради нагляду, голосувань, прийняття рішень, обмежень щодо їх членів прямо стосується подій, які відбувалися у грудні 2018 року та перших місяців поточного 2019 року.

Ці події пов'язані з обранням одного з членів Ради нагляду ОСНАД та проведення конкурсу на заміщення посади Виконавчого директора Інспекції із забезпечення якості ОСНАД.

У листопаді, грудні 2018 року згідно з вимогами Закону 2258 Номінаційним комітетом до Ради нагляду ОСНАД було обрано трьох членів з числа не практикуючих осіб: двох представників аудиторської спільноти (Спілки аудиторів та федерації професійних бухгалтерів і аудиторів України) та одного само висуванця.

Обраним членом Ради нагляду з числа само висуванців виявився Канцуров Олег Олександрович, який обіймав посаду Керівника Головного департаменту з питань економічної політики Адміністрації Президента України.

11.12.2018 року Наказом Мінфіну № 1004 затверджено персональний склад Ради нагляду чисельністю 7 осіб, у тому числі і Канцуров О.О.

При цьому з Адміністрації Президента України Канцуров О.О. не звільнився і продовжував з 11.12. 2018 року суміщати дві посади.

На мою думку тут є ознаки порушення вимог Закону України “Про запобігання та протидії корупції” щодо обмежень для державних службовців передбачених статтею 25 Закону, але остаточну оцінку цьому уповноважено давати Національне агентство з питань запобігання корупції — НАЗК.

Канцуров О.О. обіймаючи вже дві посади подав свою кандидатуру на участь у конкурсі на заміщення посади Виконавчого директора Інспекції із забезпечення якості.

У цьому конкурсі брав участь і автор цієї статті. 26 січня з усіма кандидатами (5 осіб) була проведена співбесіда Радою нагляду та визначено 3 кандидата, які пройшли успішно співбесіду і допущені до голосування, в тому числі Канцуров О.О. і автор цієї статті.

Голосували декілька разів, оскільки Канцуров О.О. ніяк не міг набрати необхідної кількості голосів. Врешті-решт адміністративний ресурс Адміністрації Президента України переміг — окремих членів Ради нагляду, які були проти Канцурова О.О. “додавили” і Канцуров О.О. став ще й Виконавчим директором Інспекції.

Я не знаю чи продовжує він обіймати посаду в Адміністрації Президента України до цього часу чи він склав повноваження члена Ради нагляду, якою безсумнівно скористався, щоб обійняти посаду Виконавчого директора Інспекції, але це вже не так і важливо.

Важливо інше. Орган, який за законом повинен мати бездоганну репутацію ще навіть не розпочав свою діяльність, а цю репутацію вже втратив. Я вважаю такий стан справ дискредитацією інституту суспільного нагляду — наріжного каменю цієї реформи.

На завершення можна підвести підсумок:

• Реформа не відбулася і невідомо коли відбудеться.

• З реформаторами також не склалося.

• Аудиторській спільноті треба терміново розробляти систему захисту від можливих зловживань і некомпетентних дій “контролерів” і “наглядачів”.
  

Вячеслав ПИЛИПЕНКО, заслужений юрист України