Власть дала шанс госслужбе. Реальный ли?

И только через 15 лет (!) эти конституционные нормы реализованы в Законе Украины “О государственной службе” от 17 ноября 2011 года №4050-VI, который в минувший вторник был подписан президентом Украины и который вступает в силу с 1 января 2013 года.

Этот закон (в случае его глубинной имплементации) может стать важной вехой в становлении и развитии украинской государственной службы.

Напомним, что старт работе дал один из последних указов Леонида Кучмы — указ №1 от 5 января 2005 года, в котором была одобрена Концепция развития законодательства о государственной службе и дано поручение Кабинету министров Украины внести до 1 апреля 2006 года проект новой редакции Закона “О государственной службе”.

Но именно с того момента и того указа началась семилетняя эпопея работы над законопроектом. Благо­даря последовательному лидерству, бюрократической сноровке и локальной политической поддержке (не путать с политической волей) регулярно удавалось включать внесение проекта закона “О государст­венной службе” в качестве задачи для правительства, Минюста и Глав­госслужбы в ключевые программные документы, утвержденные актами президента и Кабмина. В частности в Программу развития государственной службы на 2005—2010 годы, План мероприятий, следующих из членства Украины в Совете Европы, ежегодные планы первоочередных мероприятий по интеграции Украины в Европейский Союз и даже целевые планы Украи­на—НАТО, и это не исчерпывающий перечень! Но продолжительное время в государстве и политикуме не хватало мужества и настоящей политической воли довести дело до конца.

Следует отметить, что президент Украины В.Янукович трижды вносил законопроект “О государственной службе” в парламент: 20 сентября 2007 года — как премьер-министр Украины, 28 января 2008-го — как народный депутат Украины и, наконец, 25 марта 2011-го — как президент Украины.

7 апреля прошлого года проект закона был принят за основу в первом чтении Верховной Радой Украины. С тех пор началась работа в парламентском комитете по вопросам государственного строительства и местного самоуправления по обработке предложений и поправок, которых в целом поступило около тысячи. Заседание комитета, по сути, продолжалось в открытом режиме несколько месяцев. На нем рассматривались и публично обсуждались все предложения и поправки с представителями всех ветвей власти и государственных органов.

Наибольшим разочарованием при окончательной доработке законопроекта в профильном парламентском комитете авторы статьи, имевшие возможность принимать участие в этой работе с начала до конца, назвали бы нехватку людей, способных поставить общественный интерес выше собственного. Шокировала и мелочность некоторых должностных лиц, хотя и средней руки, однако достаточно влиятельных, чтобы навредить. Их ослабленное чувство гражданской ответственности и причастности к высокому государственному делу и постоянные попытки (которые, к сожалению, кое-где увенчались успехом, оставив раны на теле принятого закона: недостаточно сбалансированную систему управления государственной службой, статус государственных служащих у помощников-консультантов народных депутатов Украины) поймать свою рыбку в водовороте профессиональной и политической дискуссии вокруг законопроекта.

А едва ли не самой большой радостью было то, что в Украине все же есть и другие люди, многие из них заложили свой камень в правовую конструкцию новой государственной службы. При подготовке к рассмотрению парламентом во втором чтении и в сессионном зале дискуссия велась преимущественно вокруг таких вопросов и инициатив:

— сохранение приоритетности положений Кодекса законов о труде Ук­раины перед положениями Закона Ук­раины “О государственной службе”;

— сохранение института отставки государственных служащих;

— сохранение status quo относительно классификации должностей и условий оплаты труда государственных служащих;

— консервация действующей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

— разрыв связи между оцениванием результатов служебной деятельности и премированием государственных служащих;

— статус помощников-консультантов народных депутатов Украины;

— система управления государственной службой.

Необходимость разграничить в законе государственную службу и обычную трудовую деятельность обусловлена тем, что государственные служащие, выполняя задачи и функции государства, имеют особый статус, обеспечивают права и свободы граждан, защиту публичного интереса. Права же их самих при этом ограничены — они фактически работают на условиях публично-правового договора с государством. Таким образом, особенности их служебных отношений должны также определяться специальным законом. В общем, законодательство о публичной службе пока фрагментарное, без унифицированного подхода. Отсутствие единых оснований прекращения публичной службы на практике приводит к судебным спорам и различным злоупотреблениям, в том числе со стороны некоторых государственных служащих, которые, желая избежать ответственности, злоупотребляют отпусками или прикрываются больничным.

Подписанный президентом закон детально определяет условия поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, социальные гарантии при увольнении государственного служащего, его юридическую ответственность.

Идем дальше. Поскольку закон четко разграничил политические и административные должности, а право отставки является характерным признаком только политических должностей, а не должностей государственной службы, — отменяется институт отставки государственных служащих как таковой. ( Его наличие в пока действующем законе приводит к неравенству между государственными служащими и, как свидетельствует практика, иногда к злоупотреблениям.)

Далее — о классификации должностей. Новым законом по сравнению с действующим законодательством введен принципиально иной подход к этой норме, заключающийся в отказе от включения названий отдельных должностей или их перечней в текст закона. А также в отказе от понятия “отнесение должностей к категориям должностей государственных служащих”. Новый подход прежде всего основывается на функциях, исполняемых государственными служащими в государственных органах, а не на правовом статусе этих органов.

Вместе с тем устанавливаются два основных критерия классификации должностей: содержание работы и уровень ответственности (объем полномочий). Саму же классификацию теперь следует понимать не как определенный перечень должностей, а как процесс, который должен осуществляться каждый раз при разработке и утверждении штатного расписания в каждом государственном органе согласно установленным в законе принципам и критериям деления должностей на группы (I, II, III, IV, V) и каждой из групп — на четыре подгруппы.

Оплата труда. Здесь законом также определен новый подход. Закрепляется усиление роли должностного оклада в структуре заработной платы и уменьшение количества так называемых стимулирующих, а на самом деле — демотивирующих выплат. Минимальный размер должностного оклада на должности государственной службы подгруппы V-4 (должности специалистов в государственных органах на уровне района) гарантируется на уровне двух размеров минимальной заработной платы. И это по сравнению с нынешними должностными окладами специалистов, в частности районных государственных администраций, больше почти в 4,5 (!) раза.

Такие положения обеспечат прозрачность оплаты труда государственных служащих, реализуя принцип равной оплаты за равную работу, устраняя дискриминацию по межведомственному и территориальному принципу.

Согласно положениям действующих нормативно-правовых актов, на данный момент в структуре заработной платы государственного служащего надбавки и премии составляют свыше 50%. Одни из них носят постоянный характер, другие — непосредственно зависят от решения руководителя. Небольшая доля должностного оклада в структуре заработной платы государственного служащего сегодня приводит к тому, что лицо, только пришедшее на государственную службу, получает несправедливо низкую заработную плату. Это создает предпосылки для таких явлений, как демотивация молодежи, высокая текучесть кадров на государственной службе (около 15% в год, то есть ежегодно из государственной службы уходят около 40 тыс. государственных служащих) и мелкое взяточничество.

Такая система оплаты труда стимулирует практику искусственного “придерживания” вакантных должностей. Это позволяет “экономить” фонд оплаты труда и использовать его для дополнительного премирования государственных служащих. Как результат — неравномерное распределение обязанностей, излишняя нагрузка на одних служащих и заботливое отношение к другим.

Более того, законом внедрен действенный механизм оценивания служебной деятельности. Получение отличной оценки, согласно положениям закона, является основанием для премирования за особые (сверхплановые) достижения. Это будет стимулировать государственного служащего исполнять должностные обязанности на высоком профессиональном уровне, учитывать потенциал карьерного роста.

Следует отметить, что впервые на уровне закона определяются:

— содержание профессиональной деятельности государственного служащего как таковое (подготовка предложений по формированию госу­дарственной политики и предоставлению административных услуг);

— понятие профессиональной компетентности как основы системы управления персоналом на государственной службе;

— конкретные требования к уровню профессиональной компетентности претендентов на должности;

— положение об изменении существенных условий службы;

— дисциплинарная и имущественная ответственность.

Новый закон содержит и целый ряд других не менее важных новелл.

Так, отменяется предусмотренная действующим Законом “О государственной службе” стажировка как способ вступления на государственную службу, поскольку она нередко используется на практике как способ обойти конкурс. Так же, как и безнадежный в применении с любой другой целью институт кадрового резерва, — он тоже отменяется.

При этом открытый конкурс определяется единственным способом вступления в почти 95% должностей государственной службы. В связи с этим становится ненужной и отменяется и аттестация государственных служащих, предусмотренная действующим законодательством.

Закон — весьма прогрессивен с точки зрения его вклада в формирование правовой базы для внедрения электронного управления. Так, в применении вместе с законами “Об электронном документообороте” и “Об электронной цифровой подписи” он создает правовые возможности для официального обнародования информации о вакантных должностях, объявлении о проведении конкурса, информации о победителе конкурса в сети Интернет и подачи документов для участия в конкурсе в режиме он-лайн.

Новый Закон “О государственной службе” закладывает правовые основы для продуманной реформы системы профессионального обучения государственных служащих. Эта реформа позволит на основе гибкого подхода, не разрушая традиционную образовательную составляющую (подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов в соответствующих областях знаний), с учетом четко определенных законом требований к направлению подготовки (специальности), образовательно-квалификационного уровня и других требований к уровню профессиональной компетентности государственного служащего, построить систему повышения уровня профессиональной компетентности государственных служащих без отрыва от службы. По примеру принятых в развитых демократических государствах моделей школ государственного управления и/или государственной службы (например Канадская школа государственной службы, британская Национальная школа правительства или голландский Институт государственного управления).

Региональные и отраслевые центры переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должны быть реорганизованы в высшие учебные заведения (скорее всего, третьего уровня аккредитации) или в особые заведения в сфере образования, финансирование которых осуществляется за счет средств государственного бюджета.

Особую роль в области знаний “Государственное управление” новый закон отводит Национальной академии государственного управления при президенте Украины: она становится главным высшим учебным заведением в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в этой отрасли знаний.

На подготовку ко вступлению в силу нового закона отведено менее года. Это очень короткий промежуток времени, чтобы успеть разработать и утвердить свыше двух десятков подзаконных актов, предусмотренных законом, и привести в соответствие с ним остальное законодательство.

Следует осознавать целый ряд серьезных рисков, с которыми неизбежно придется столкнуться при имплементации закона.

Прежде всего, остается слабой институциональная состоятельность нынешних кадровых служб многих государственных органов. Их профессиональный потенциал явно недостаточен для выполнения нового закона из-за нехватки современных практик управления персоналом на государственной службе и соответствующего опыта. Роль “кадровиков” до сих пор ограничивалась документальным обеспечением назначений и увольнений государственных служащих, предоставления им отпусков, оформления командировок, поощрений и дисциплинарных взысканий. Порой им свойственна ментальная закостенелость и боязнь какой-либо модернизации. В то же время именно службы персонала должны стать основными двигателями реформы государственной службы.

Для того чтобы сделать это реальностью, необходимо организовать мощную информационно-разъяснительную кампанию, основной целевой аудиторией которой, кроме руководителей государственной службы в государственных органах и их главных бухгалтеров, станут именно службы персонала (кадровые службы). Затем нужно будет организовать специальную программу интенсивных краткосрочных тренингов, направленных на овладение навыками современных технологий менеджмента персонала, для более трех тысяч (!) руководителей служб персонала.

Не менее серьезные проблемы могут быть связаны с недостаточным организационно-правовым статусом органа управления государственной службой и очевидной нехваткой полномочий. Прежде всего, в части осуществления государственного контроля над выполнением закона, эффективность которого критически важна — особенно в первые несколько лет применения новых правовых норм.

Также Нацгосслужбе как органу, на который ложится основное бремя лидерства при введении закона в действие и ответственности за его результаты, сегодня следует срочно усиливать свою институциональную состоятельность и привлекать специалистов по анализу политики, стратегическому планированию и коммуникациям, управлению персоналом, проектному менеджменту, юристов-административистов, нормопроектировщиков и менеджеров по организации тренингов.

Серьезно усложнить и затормозить процесс имплементации закона может сворачивание (по непонятным причинам) начатой в 2010 году программы построения единой информационно-аналитической системы функционального управления государственной службой. Она должна была стать основной инфраструктурной составляющей реформы, помочь максимально автоматизировать учет должностей государственной службы и государственных служащих, обеспечить руководство государства точной и оперативной статистикой и аналитикой по количественному и качественному составу государственной службы.

Без такой электронной системы, построение которой должно было завершиться в нынешнем году, без единых электронных шаблонов документов, автоматизированных и синхронизированных административных процессов сложно представить, как можно за 11,5 месяца обеспечить разработку и утверждение почти 280 тысяч профилей профессиональной компетентности должностей государственной службы.

А если не утвержден профиль профессиональной компетентности для должности государственной службы, невозможно утвердить и требования к уровню профессиональной компетентности претендентов на эту должность. А без этого закон не разрешает проводить конкурс на занятие вакантной должности государственной службы, поскольку в объявлении о проведении конкурса такие требования должны быть опубликованы.

Наличие такой автоматизированной информационной системы позволит, в соответствии с требованиями нового закона, определить точную потребность (с точностью до одного человека) в подготовке специалистов по конкретному направлению (специальности) и требуемого образовательно-квалификационного уровня, а в будущем — автоматизировать и сделать прозрачным управление фондом оплаты труда государственных служащих.

Существуют и бюджетно-финансовые риски — высокая стоимость реформы государственной службы: по подсчетам специалис­тов, только для финансирования фонда оплаты труда государственных служащих по новому закону дополнительно ежегодно понадобится около 30 млрд. грн.

А с учетом того, что реформу государственной службы нужно было бы концептуально взаимосогласовать и синхронизировать с реформой службы в органах местного самоуправления (соответствующий проект новой редакции Закона Украины “О службе в органах местного самоуправления” в начале января 2012 года внесен Кабинетом министров Украины в Верховную Раду Украины), названную сумму следует увеличить почти на четверть.

Вместе с тем, несмотря на все названные и неназванные тут риски, с точки зрения спектра возможностей, для введения закона в действие сложно найти более удачное время, чем нынешнее.

Во-первых, сам закон предлагает четкую стратегию и содержит ясное видение реформы. Несмотря на ряд недостатков, и прежде всего некоторую сложность восприятия, его текст системный, а нормы — логически взаимосогласованны.

Во-вторых, очевидна политическая воля главы государства к обеспечению нового качества государственного управления и модернизации государственной службы.

В-третьих, сегодня в результате начатой президентом административной реформы восстановлена властная вертикаль, значительно расшатанная в последние годы. Высокий уровень управляемости системы исполнительной власти и четкая ее организационная структура — необходимые предпосылки для имплементации таких сложных и системных законов, каким является Закон “О государственной службе”.

В-четвертых, Национальная академия государственного управления при президенте Украины с ее научным потенциалом могла бы стать ценным интеллектуальным ресурсом и уникальной коммуникационной платформой для внедрения закона.

В-пятых, закон — долгожданный, особенно государственными служащими в регионах, поскольку, кроме повышения уровня их ответственности, чрезвычайно важного для граждан, он предусматривает также повышение материального статуса и уровня правовой защиты государственных служащих. Надежды на новый закон высокие, и нет оснований бояться, что основной корпус государственных служащих будет сопротивляться его исполнению.

В-шестых, сегодня существует широкий общественно-политический консенсус относительно ключевых положений закона, о котором нельзя было даже мечтать в начале 2005 года.

В результате эффективного внедрения закона в краткосрочной перспективе можно ожидать повышения привлекательности государственной службы для желающих на нее поступить, а уже в среднесрочной перспективе украинское общество получит современную профессиональную и политически непредвзятую государственную службу европейского образца.

Андрей ВИШНЕВСКИЙ, Инна СОЛОДКА