Украина и СНГ: есть ли смысл сжигать мосты?

В современной президентской гонке тема отношений Украины с Содружеством Независимых Государств (СНГ) как всегда стала востребованной. Глубокие исторические, культурные, экономическое, родственные связи, объединяющие постсоветские страны, обеспечивают к ней неиссякаемый интерес. Между тем попытки, если не исключить тематику СНГ из сферы внешней политики Украины, то, по крайней мере, максимально уменьшить её, предпринимаются постоянно. Самым “весомым” вкладом в это могут служить повторяющиеся время от времени инициативы по выходу Украины из СНГ.

Яркий пример — законопроект, поданный в Верховную Раду по инициативе народных депутатов Ю.Костенко и Я.Джоджика “О денонсации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств” (регистрационный № 3056 от 14.08.2008 г.). Законопроекту не суждено было превратиться в полноценный законодательный акт (09.06.2009 г. он был отклонен соответствующим комитетом ВРУ). Этому воспрепятствовали некоторые юридические тонкости внесения подобного рода инициатив. В частности, по заключению главного научно-экспертного управления ВРУ за подписью его руководителя В.Борденюка, “законопроект не согласуется с установленным Конституцией Украины и законами Украины порядком представления в Верховную Раду Украины законопроектов относительно заключения и прекращения действия (денонсации) международных договоров Украины”. Иначе говоря, Ю.Костенко и Я.Джоджик нарушили процедуру рассмотрения подобного рода вопросов: у народных депутатов нет соответствующих полномочий.

Вместе с тем сама идея выхода из СНГ не нова, время от времени она поднимается и потому подлежит обсуждению. Чем грозит такой выход? И “грозит” ли? Каковы его последствия?

Ответ на него охватывает множество политических, экономических, юридических и других моментов, связанных с формированием Содружества и спецификой его функционирования за все прошедшие годы. Однако здесь мы остановимся только на юридических вопросах, а именно на вопросах международно-правового характера, которые обязательно могут возникнуть в том случае, когда уже не будет каких-либо процедурных тонкостей, препятствующих данным инициативам.

В отличие от подавляющего большинства межгосударственных объединений Содружество Независимых Государств создавалось не как “организация-созидание”, помогающая государствам-участникам укрепить и усилить взаимные интеграционные связи (каковыми являются, к слову, не только Европейский Союз, а подавляющее большинство международных межправительственных организаций в мире: ООН, её специализированные учреждения, ВТО, ОБСЕ и др.), а как “организация-разрушение”. Если сказать точнее, как организация постепенного разрушения (чаще говорят “развода”). Такая постепенность в какой-то мере уберегала от слишком резких политических ходов в построении собственных суверенитетов и в их отношениях между собой, а потому заслуженно была названа “цивилизованной”.

В основу “цивилизованного разрушения”, с одной стороны, были заложены достаточно чёткие геополитические константы, фиксирующие переход на качественно новые на начало 90 гг. международно-правовые отношения новых государственных образований. С другой стороны, в нём отразилась неясность видения будущего новой системы межгосударственных отношений. И первое, и второе в полной мере закреплено в учредительных актах СНГ и до настоящего времени довлеет над ним.

Как известно, учредительными документами Содружества являются: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. (далее — Соглашение), Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 8 декабря 1991 года в г. Минске Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР), Украиной от 21 декабря 1991 г. (далее — Протокол) и Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991 г. (далее — Декларация). Три документа тесно связаны между собой. В Протоколе об этом прямо сказано: “Настоящий Протокол является составной частью Соглашения о создании Содружества Независимых Государств”. В Декларации аналогичной формулировки нет, однако некоторые другие не оставляют сомнений в том, к каким документам следует обращаться для её реализации. Например: “будучи приверженными целям и принципам Соглашения о создании Содружества Независимых Государств”; “Содружество Независимых Государств открыто для всех его участников для присоединения к нему государств — членов бывшего Союза ССР, а также иных государств, разделяющих цели и принципы Содружества”; “государства-участники Содружества гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР”.

В связи с этим следует иметь в виду, что уж если отрекаться от СНГ, то выхода из одного только Соглашения от 8 декабря 1991 г. будет недостаточно. Формулировки Протокола и Декларации формально сохранят для Украины юридическую силу даже денонсированного Соглашения. При этом нужно учитывать, что текст Соглашения право на денонсацию не предусматривает. А п. 1 ст. 56 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. гласит:

“Договор, который не содержит положений о его прекращении и который не предусматривает денонсации или выхода из него, не подлежит денонсации, и выход из него не допускается, если только:

• не установлено, что участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода; или
• характер договора не подразумевает права денонсации или выхода”.

Единственная для Украины возможность правомерно выйти из учредительных актов СНГ может быть основана на положении ст. 54 (b) Венской конвенции, то есть “с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами”. Нарушение этой нормы однозначно поднимает вопрос об ответственности. Но и соблюсти её, прямо скажем, не просто сложно, а почти невозможно. Хотя, смотря какой ценой. Любой здравомыслящий человек понимает, что вряд ли стоит доводить ситуацию до такого кипения, как Грузия в августе 2008 г., чей выход из состава СНГ в дальнейшем не вызвал каких-либо возражений от других государств Содружества. И Грузия, к слову, участницей учредительных актов не являлась, она была членом СНГ на основании присоединения к его Уставу, в котором Украина как раз не участвует.

И всё-таки. Какие ещё нюансы международно-правового характера могут ожидать Украину при сохранении решимости оставить СНГ?

Пожалуйста, следующий: при ратификации Соглашения Украина заявила аж 12 оговорок (!) (постановление ВР Украины о ратификации с оговорками № 1958-XII от 10.12.1991 г.). Учитывая, что текст Соглашения составляют всего 14 небольших по объему статей, прямо скажем: не мало! Так вот: денонсирование Соглашения сделает ничтожными эти оговорки. Они ведь не применяются к отменённому документу. Что в итоге? Мы можем иметь ситуацию, когда Украина должна будет применять Соглашение через бланкетные (отсылочные) нормы Протокола и Декларации, но уже без оговорок, то есть как цельный первоначальный документ!

И ещё одна юридическая тонкость: Соглашение подписало не три должностных лица, а шесть! То есть три главы государства и три главы правительства. Весьма редкий случай в практике заключения международных договоров, красноречиво свидетельствующий о нервозности обстановки заключения договора. (Хотя, быть может, и не об этом. Академик Георгий Арбатов в одном из своих интервью прямо говорит: “Три пьяных человека устроили заговор в Беловежской Пуще: Борис Ельцин, Леонид Кравчук из Украины и Станислав Шушкевич из Белоруссии. Об этой встрече хорошо известно, но мало кто знает, что все трое были пьяны”. Вероятно, премьеры были трезвые). Обычно международные договоры, как и международные политические документы, подписывают либо главы государств, либо главы правительств. Уровень подписания того или иного документа имеет значение. Кстати, под Протоколом и Декларацией поставили свои подписи только главы государств. Поэтому при денонсации Соглашения желательно, чтобы глава нашего государства и глава нашего правительства действовали бы в этом плане согласованно. Немаловажная, как представляется, деталь, учитывая специфику современной украинской властной архитектуры.

Теперь посмотрим на то, от чего же Украина откажется в случае выхода из Соглашения, если оно, конечно, будет осуществлено одновременно с выходом из двух других вышеуказанных документов?

В своей основе учредительные акты Содружества состоят из норм, закрепляющих принципы отношений государств, получивших в 1991 г. независимость. Во-первых, это нормы, определяющие новую фактическую ситуацию, связанную с распадом СССР: “Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает своё существование” (преамбула Соглашения); “Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств” (ст. 1 Соглашения); “с образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращает своё существование” (Декларация).

Сюда же можно отнести нормы, обеспечивающие защиту территориальной целостности новых государств. Прежде всего, речь идет о части 1 статьи 5 Соглашения: “Высокие Договаривающиеся Стороны признают и уважают территориальную целостность друг друга и неприкосновенность существующих границ в рамках Содружества”. В редакции соответствующей оговорки Украины данное положение выглядит следующим образом: “згідно зі статтею 5 Угоди, Високі Договірні Сторони визнають і поважають територіальну цілісність одна одної і недоторканність існуючих між ними державних кордонів. Вони гарантують на взаємній основі відкритість існуючих між ними державних кордонів для безперешкодних контактів їхніх громадян і передачі інформації в рамках Співдружності, і з цією метою найближчим часом вироблять відповідну правову базу”.

Во-вторых, это нормы, устанавливающие новые для только что получивших (а точнее, получающих в тот момент 1991 г.) независимость государств, но хорошо известные всем принципы цивилизованного межгосударственного общения — общепризнанные основные принципы современного международного права. В частности, в преамбуле Соглашения говорится о намерении государств — участников СНГ — “развивать свои отношения на основе взаимного признания и уважения государственного суверенитета, неотъемлемого права на самоопределение, принципов равноправия и невмешательства во внутренние дела, отказа от применения силы, экономических или любых других методов давления, урегулирования спорных проблем согласительными средствами, других общепризнанных принципов и норм международного права”.

В эту же группу можно отнести положения, гарантирующие права и свободы человека и различных меньшинств (ст. 2 и 3 Соглашения), приоритетные сферы будущей совместной деятельности (ст. 7 Соглашения), выполнение обязательств по долгам бывшего СССР (ст. 12 Соглашения).

В-третьих, отдельно можно выделить нормы, определяющие отношения участников СНГ в сфере безопасности. В Соглашении им посвящена статья 6 (также имеется её украинская редакция — оговорка № 3 к Соглашению) и соответствующий абзац в Декларации, кратко излагающий суть данной договорённости: “В целях обеспечения международной стратегической стабильности и безопасности будет сохранено командование военно-стратегическими силами и единый контроль над ядерным оружием; стороны будут уважать стремление друг друга к достижению статуса безъядерного и (или) нейтрального государства”.

Можно ли от этого всего отказаться? И стоит ли?

С точки зрения наличия обоюдных международных обязательств у стран СНГ выйти Украине из данных учредительных актов было бы можно. Ведь одни вышеприведенные положения закреплены в огромном количестве иных европейских (региональных), межрегиональных (например, ОБСЕ) и универсальных (например, документах, принятых в рамках и под эгидой ООН) международных правовых и политических актах (и о сотрудничестве государств, и о защите прав человека, меньшинств, территориальной целостности и т.д.). Другие, касающиеся придания легитимности процессу распада СССР, просто вряд ли кто-либо будет оспаривать по прошествии двух десятков лет. Свою роль они уже сыграли. Что, впрочем, не факт.

К нормам, гарантирующим территориальную целостность государств СНГ и неприкосновенность их границ, следует отнестись достаточно серьёзно. К этому подводят размышления о событиях последнего десятилетия, связанные с образованием ряда новых государств на европейском континенте. И хотя они продемонстрировали уязвимость любого уровня императивных норм по этому вопросу, односторонний отказ от международно-правовой фиксации Украиной своих государственных границ в рамках СНГ непременно станет предметом политических спекуляций, причем по всему спектру проблем, связанных с историей “собирания” украинских земель за все годы советской власти. Как бы это ни было кое-кому трудно признать, но именно от советской Украины суверенная Украина унаследовала свои границы. Изменение государственных границ в Европе в подавляющем большинстве случаев сопровождается огромными человеческими жертвами. Уже и нынешние поколения — свидетели этому.

У Украины не решены проблемы, связанные с делимитацией и демаркацией её государственных границ. С Беларусью, с которой Украина подписала соответствующий договор ещё в 1997 г., только сейчас делаются конкретные шаги по ратификации с её стороны. А полностью ли “закрыт” данный вопрос с Россией? И чем больше будет инициатив, подобных инициативе Ю.Костенко и Я.Джоджика, тем дольше решение его будет затягиваться.

Далее. Одним из главных негативных последствий правового характера в связи с выходом Украины из учредительных актов Содружества будет односторонний отказ от статуса государства — участника СНГ. Этот статус Украина имеет только благодаря участию в рассматриваемых здесь учредительных актах Содружества. Он даёт ей право, не будучи формально членом СНГ (Украина не подписывала и не присоединялась к Уставу СНГ от 22 января 1993 г.), принимать участие в главных органах СНГ: Совете глав государств и Совете глав правительств. Украина как государство-учредитель и как государство-участник СНГ подписала договоры, учредившие данные высшие органы Содружества: Соглашение о координационных институтах Содружества Независимых Государств от 21 декабря 1991 г. и Временное соглашение о Совете глав государств и Совете глав правительств от 30 декабря 1991 г. Временное соглашение начинается со слов: “Государства-участники настоящего Соглашения, руководствуясь целями и принципами Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года и Протокола к Соглашению от 21 декабря 1991 года…”.

Постановка вопроса о нелегитимности участия Украины в данном Временном соглашении в случае её выхода из Соглашения и Протокола станет вопросом скорого времени. Нужно ли покидать столь высокие трибуны, гарантирующие Украине политическое влияние на постсоветском пространстве? Вопрос почти риторический. Ни одна, пусть даже самая развитая двусторонняя договорная база с каждым из членов СНГ такого влияния ей не заменит.

Уже давно обращено внимание на результаты политического маневрирования Украины как государства — участника Содружества, которые, будучи выгодными для неё, вызывали заметное неудовольствие со стороны других государств СНГ. Например, Украина не стала членом Экономического союза, созданного на основе соответствующего Договора о его создании от 24 сентября 1993 г., но при этом подписала Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза от 21 октября 1994 г. Вследствие этого она стала полноправным членом руководящего органа Союза и, к тому же, получила в нём квалифицированное количество голосов, большее, нежели у любого другого, кроме России, члена Экономического союза. Таким образом, Украина, не став членом объединения, абсолютно легитимно вошла в его главный орган и, следовательно, смогла влиять на его функционирование, при этом сама не неся каких-либо чётких обязательств по исполнению его решений.

В связи с этим совсем не ясно, зачем расставаться со статусом государства-участника? Благодаря ему Украина получила уникальную возможность участвовать в тех сферах, в которых только пожелает, и на том уровне, который сочтёт возможным. Ни один устав ни одного иного межгосударственного объединения или какой-либо международной межправительственной организации подобного не допускает. Практика составления учредительных актов и уставов международных организаций такова, что некоторые из них, наоборот, содержат положения, запрещающие делать какие-либо оговорки при их подписании или присоединении к ним. Это делается для того, чтобы совместная работа в рамках той или иной организации была более согласованной в достижении поставленных целей, чтобы международно-правовые обязательства, связывающие государства-члены, были предельно строгие, а проще говоря, одни и те же. Проблем политического характера, связанных с их толкованием, хватает в рамках любой международной организации. Запрет оговорок к уставам, по крайней мере, снимает неясности в установлении писаного правового режима, в котором взаимодействуют государства-члены. С оговорками их могло бы возникнуть неисчислимое множество. Если же в уставе нет прямых запрещений на заявление оговорок, их отсутствие компенсируется наличием сложной процедуры вступления в организацию, которая отбивает у государства — кандидата на вступление охоту самовольничать посредством изменения или исключения его отдельных положений.

Учредительные акты СНГ в этом плане представляют особое явление. Кроме 12 оговорок, которые заявила Украина к Соглашению, в самом Соглашении государства-учредители сформулировали ст. 10, применение которой даёт полную свободу действий каждому из государств, формально оставаясь при этом в рамках Содружества. Статья 10 гласит: “Каждая из Высоких Договаривающихся Сторон оставляет за собой право приостановить действие настоящего Соглашения или отдельных его статей, уведомив об этом участников Соглашения за год. Положения настоящего Соглашения могут быть дополнены или изменены по взаимному согласию Высоких Договаривающихся Сторон”. Украина и к ней умудрилась сделать оговорку: “згідно зі статтею 10, кожна з Високих Договірних Сторін залишає за собою право призупинити або припинити дію цієї Угоди або окремих її статей, повідомивши про це учасників Угоди за рік. Положення цієї Угоди можуть бути доповнені або змінені за взаємною згодою Високих Договірних Сторін”. Как видим, разница в том, что Украина заявила, что может не только “приостанавливать действия настоящего Соглашения или отдельных его статей”, а даже “прекращать” их. Куда ещё лучше?

Такая неразбериха, неотточенность и несогласованность учредительных и, надо отметить, многих других основополагающих документов Содружества, делает возможным для Украины реализацию самых смелых стратегий на постсоветском пространстве. Была бы, как говорится, голова на плечах.

Юрий ЩЁКИН
канд. юрид. наук, доцент