Семь шагов к прокуратуре будущего

За последние пять лет органы прокуратуры претерпели существенные изменения: отменен пресловутый общий надзор, отобрана функция следствия, внедрены институты самоуправления (Всеукраинская конференция прокуроров и Совет прокуроров) и управления (Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров), конкурсный отбор в органы прокуратуры, создана Специализированная антикоррупционная прокуратура, разрушен стереотип “неприкосновенности прокуроров”.

Но будем откровенны — некоторые из этих изменений оказались неэффективными, и даже бутафорскими. Уровень коррупции в органах прокуратуры зашкаливает (затягивание и откровенная “продажа” ряда резонансных производств), а эффективность деятельности явно не соответствует ожиданиям общества (в частности, из-за низкого качества управленческих процессов и сопротивления внедрению современных цифровых технологий). Взаимодействие с международными партнерами существенно ограничено как вследствие низкого уровня доверия к украинской прокуратуре (единичные “островки надежды” не решают проблемы в целом), так и традиционно высокой степени политизации деятельности ГПУ. О стратегии внутренних и внешних коммуникаций и говорить не приходится.

Какой видит автор будущую систему прокуратуры в Украине?

Первое, и самое главное, — вне политики! Говорить о том, свидетелями чего мы все были, пожалуй, нет смысла, лучше сосредоточиться на том, как должно быть. 

В Италии, опыт которой я часто привожу в пример, не случается громких “политических догонялок” как накануне выборов (в отношении политических оппонентов), так и сразу после них (в качестве мести).

В Соединенных Штатах трудно представить, чтобы кто-то из действующих прокуроров стал “звездой телеэфиров”, вместо того, чтобы заниматься своей основной работой. Коммуникации с внешним миром, безусловно, необходимы, но цель коммуникаций — не пиар руководства или реклама “добрых дел”, а качественная связь ГПУ с обществом и прокурорами всех уровней. Коммуникации должны приносить результаты (повышение эффективности механизмов работы и мотивации сотрудников), а не служить средством “отмазки” от проблем.

В Германии или Франции топ-правоохранители не ездят к руководству государства или правительства, не встречаются с главами фракций, об олигархах и речи не идет — в цивилизованных странах их нет как класса. Более того, генпрокурор в таких странах не боится политически мотивированной отставки (такой инструмент там в принципе отсутствует) и не заморачивается тем, как убедить депутатов разблокировать работу правоохранительных органов. Мы же понимаем, что цена, которую в конечном итоге платит страна за подобные компромиссы между генпрокурором и политиками, порой слишком высока.

Второе — “нет” ручному управлению в прокуратуре! Предположим, что генпрокурором стал суперчестный и принципиальный человек, который прошел огонь и воду и считает, что может сказать решительное “нет” любому “белому телефону” (правительственная связь), или знает, когда явиться в парламент “за душой” того или иного народного избранника, чтобы не повредить, например, принятию бюджета или не спровоцировать правительственного кризиса. Но на самом деле именно так легче всего втянуться в большую политическую коррупцию — соблазн достичь благородной цели часто сильнее, чем интересы закона и справедливости.

Наиболее драматические ошибки и удары по репутации прокуратуры — всегда следствие именно “ручного управления”. Можно провести аналогию с дорожным движением — пробки часто возникают именно там, где вместо светофора появляется регулировщик. Кто-то может отметить, что в условиях высокого уровня коррупции в системе правоохранительных органов должны быть “ручные” предохранители, которые позволяли бы избежать конфликта интересов. В то же время цивилизованный мир уже придумал рецепт повышения объективности расследования, а в конечном счете — и повышения уровня доверия населения к правоохранительным институтам (то, чего Украине критически не хватает) — это однозначность норм закона (исключающая разночтения) и минимизация субъективного фактора.

Третье — краеугольное — оптимизация процессов управления в прокуратуре. Главным образом за счет диджитализации. Пришло время перевернуть страницу с периодическим “исчезновением” доказательств из материалов уголовного производства, переписыванием документов задним числом и пр. Новому руководителю ГПУ пригодится новейший функциональный аудит ГПУ, проведенный Price Waterhouse Coopers, чтобы устранить дублирование функций, сократить административные должности в ГПУ, передать на аутсорс несвойственные прокуратуре функции — логистику, служебный автотранспорт и содержание зданий. Вам трудно представить, что руководство прокуратуры могло бы пересесть со служебных автомобилей на Uber, тонны канцелярской бумаги заменил электронный документооборот, а сотрудники сидели в кабинетах в формате open space? Но именно так работает весь цивилизованный мир — видел собственными глазами в Великобритании и США.

Концепция разумной системы электронного уголовного производства и электронного документооборота — инструмент обеспечения более быстрого правосудия, лучшего соблюдения прав участников уголовного процесса и существенного снижения коррупционных рисков (доказательства, которые “мыши сгрызли” или “залило, потому что прорвало канализацию”, — примеры из реальной жизни). Это позволит избежать большинства выездных проверок региональных и местных прокуратур со стороны прокуратуры высшего уровня, а в результате сократить расходы и повысить эффективность.

Кроме того, целостная система электронного документооборота и электронного уголовного производства будет служить инструментом полной, объективной и беспристрастной оценки работы прокурора. Такая система сможет собрать информацию обо всех принятых решениях и подготовленных прокурором документах, оценить их результативность по всем направлениям деятельности: в уголовном процессе, в рамках представительства интересов государства в суде и при рассмотрении обращений граждан и т.п. Соответствующие программные продукты уже разработаны и успешно прошли стадию апробации в отдельных регионах Украины.

Прокуратура должна повернуться лицом к людям — автоматизация работы с обращениями граждан, широкое внедрение практики call-центров, chat-ботов и использования видеоконференций для организации приема граждан прокурорами высшего уровня обеспечит оперативное и качественное обслуживание потребностей населения, снизит коррупционные риски и нагрузки на прокуроров.

Далекое будущее (которое, впрочем, уже стало реальностью в Китае) — это искусственный интеллект (самостоятельно осуществляющий определенные действия по сбору сведений и формированию доказательств из информационных систем, баз данных, учетов и т.д.), аналитическая обработка больших массивов данных Big Data, прогнозирование вызовов, моделирование эффективных путей противодействия.

Четвертое — кадры решают все! Некачественный кадровый компонент способен погубить лучшую реформу или институт, и прокуратура не является исключением. Ключевые проблемы традиционны — порядок отбора кадров и их профессиональная подготовка.

Я намеренно не упоминал ни в одном пункте текущей ситуации в той или иной сфере деятельности прокуратуры, пытаясь сфокусироваться на ориентирах на будущее. Единственное исключение сделаю касательно “текущих практик” с подбором и подготовкой кадров — просто для понимания, с чем приходится иметь дело сейчас и почему 40% вакансий в местных прокуратурах пока не заняты. Уверен, что 9 из 10 читателей никогда не связали бы свою жизнь с прокуратурой, если бы знали, какие испытания ждут их на этапе трудоустройства. В частности, попасть в прокуратуру можно через конкурс, выиграв который, “счастливец” должен прослушать 10-месячный курс в Национальной академии прокуратуры (этот период не засчитывается в качестве стажа в области права, а стипендия составляет лишь 70% ставки прокурора местной прокуратуры). Далее “подготовленный” прокурор приступает к работе в местной прокуратуре. Впоследствии, возможно, появляется шанс (через конкурс) попасть в областную прокуратуру, а в перспективе, если повезет, — в Генеральную прокуратуру (опять-таки через конкурс). Конечно, около 90% заявителей “не из системы” в течение первого года работы увольняются из органов прокуратуры (по разным причинам — как социально-бытовым, так и вследствие моральной неготовности к реалиям нынешней прокуратуры) — государственные деньги на подготовку потрачены, люди потеряли время...

А что говорит международный опыт? Кадровая политика нуждается в изменении подхода от supply driven к demand driven (ориентация на спрос, а не на предложение). Нужно не только принимать всех желающих, сдавших тесты, но и постоянно заниматься поиском и подбором (хантингом) персонала, не ограничиваться тестами на знание теории, а внедрять лучшие практики углубленного изучения кандидатов (в т.ч. психологического). В частном секторе применяется немало методик проверки во время отбора кандидата на работу (с высокими рисками и соблазнами), позволяющих выделять людей с нежелательными наклонностями. Кадровое подразделение и академия (или центр подготовки) должны перестать быть местом, где выдают перечень бумаг и механически оформляют на работу всех подряд по указанию (просьбе). Они должны стать настоящими HRами, рекрутерами, в поле зрения которых перспективные студенты или представители юридических профессий просто мечтают попасть. Представьте теперь, как на таких работников незаконно влиять или склонять к злоупотреблениям?

Пятое — независимость прокурора. Не выделял бы этого в отдельный пункт, если бы не наблюдал воочию, к чему может привести его зависимое положение. Речь идет не только о независимости прокурора от внешних факторов, но и о невозможности в административном порядке влиять на принятие процессуальных решений в рамках конкретного уголовного производства способом, противоречащим закону. Независимость прокурора оказывает огромное влияние на эффективность расследования, именно поэтому ее гарантии якобы достаточно подробно прописаны в законе, но практика часто бывает иной. На страже независимости прокуроров должен был бы стоять орган прокурорского самоуправления — Совет прокуроров, а “карающим мечом” для нарушителей должна была бы стать квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров (КДКП). Создание этих структур, несомненно, было шагом вперед, однако их деятельность по разным причинам часто упиралась в зависимость от Генпрокуратуры. На это неоднократно указывали и международные партнеры, в частности GRECO. А это тот случай, где добропорядочность и объективность арбитров не должны подвергаться сомнению как внутри страны, так и вне ее.

Есть у этой медали и обратная сторона — откровенное злоупотребление институтом независимости со стороны отдельных одиозных следователей или прокуроров, свидетелями чего мы тоже неоднократно были. Нынешняя система прокурорского управления по сути оказалась абсолютно беспомощной именно перед подобными фактами злоупотреблений независимостью со стороны лиц, на которых клейма негде ставить. Ключ к решению проблемы — соблюдение здорового баланса между обеспечением процессуальной независимости прокурора и противодействием откровенным злоупотреблениям этим инструментом.

Шестое — “международка”. Так складывалось десятилетиями, что деньги разворовывают в Украине, а золото находят в швейцарских банках (а теперь все чаще — криптовалюту по всему миру). Если мы хотим вернуть эти деньги из иностранных юрисдикций, то должны уделять должное внимание профильному подразделению Генпрокуратуры и прислушиваться к нему, ведь ростки доверия международных партнеров могут быть разрушены одним процессуальным решением (прокурора или суда) о снятии арестов или прекращении производства после длительной и кропотливой работы по выявлению и блокировке сомнительных средств в иностранных юрисдикциях.

1. Не почтовый ящик, не протокол и не турбюро, а полноценное боевое подразделение со всеми процессуальными полномочиями, необходимыми для участия в совместных международных операциях, координации и непосредственного осуществления процессуальных действий на территории Украины.

2. Специализация — прокуроры “международки” должны не только владеть английским в условиях глобализации, но и знать хотя бы на базовом уровне законодательство зарубежных стран.

3. Аналитика. Очень большой массив данных находится в открытом доступе, поэтому нужно внедрять аналитические практики с использованием новейших средств.

4. Фокусировка на создании международных совместных следственных групп дает возможность обмениваться информацией, в т.ч. материалами уголовных производств в режиме онлайн, не тратя времени на запросы о международно-правовой помощи.

5. Юридическое противодействие гибридной войне. Агрессивный сосед, война в Донбассе, оккупация Крыма и связанные с этим провокации со стороны РФ будут сопровождать наше государство еще не один год. Поэтому нужна четкая стратегия сотрудничества с МКС (ратификация Римского статута должна дать дополнительный толчок) по сбору и предоставлению максимального количества доказательств, соответствующих необходимым критериям. Целесообразно обучать этой работе, “жить” в Офисе прокурора МКС (можно поучиться у Грузии).

Седьмое — специализация прокуроров, постоянное обучение и самосовершенствование сотрудников. Выделение приоритетных направлений и создание полной инфраструктуры специализации: подбор по соответствующей специальности кандидата (налоговик, администратор систем кибербезопасности, бухгалтер и т.д.) — обучение в академии — практика — работа — обучение за рубежом/обмен опытом — преподавание в академии без отрыва от работы (материальное вознаграждение за дополнительную академическую работу). Специализированная антикоррупционная прокуратура — лишь первый шаг в этом направлении, такой подход нужно развивать и в других сферах. Например, в странах ЕС все больше внимания уделяют преступлениям в сфере окружающей среды, изучают и собирают лучшие практики доказывания правонарушений, имеющих трансграничный характер в условиях, когда одна из стран (в которой, скажем, произошло загрязнение) не хочет сотрудничать с другой (столкнувшейся с последствиями). И это не говоря уже о киберпреступности, для борьбы с которой в отдельных странах есть не просто специализированные подразделения, в том числе прокуратуры (Молдова, например), но и специальные судьи.

Теперь самое главное — кто же должен внедрять это все в жизнь? Выполнение указанных задач можно возложить на Офис реформ при генеральном прокуроре. В подразделениях ГПУ нужно создать проектные команды во главе с team-leaders (общую их координацию должен осуществлять Офис реформ), деятельность которых должна быть направлена ​​на реализацию реформ на конкретных направлениях деятельности. 

Team-leaders — это ориентированные на реформы сотрудники прокуратуры (должность не обязательно должна совпадать с административной), прошедшие соответствующие тренинги по организации работы в рамках проектов. Эта модель успешно апробирована в Казахстане.

Как видим, система прокуратуры требует немедленных кардинальных изменений. Ключевые задачи — ограничить участие прокуратуры в политических процессах; отказаться от практики ручного управления ведомством; внедрить “диджитализацию” во все управленческие процессы; новая политика управления персоналом и подготовки кадров; здоровый баланс между обеспечением независимости прокуроров и необходимостью избавиться от “кадрового балласта”. Внедрение вышеперечисленного будет иметь прямой эффект — ограничит возможности для коррумпированного прокурора. Не будем забывать, что именно борьбы с коррупцией ожидает общество.

Насколько глубинными и системными будут изменения в работе ведомства — полностью зависит не только от нового генпрокурора, но и от его команды. Все рычаги влияния, необходимые для реформы и кадровой перезагрузки прокуратуры, поддержаны парламентом. Единственное — не следует забывать, что кроме прокуратуры, аналогичные преобразования должны параллельно произойти и в судебной системе, ведь если суд порой на “белое” говорит “черное”, то профессиональный уровень и порядочность прокурора отходят на задний план.