Референдум: інструмент демократії чи “голобля” в руках влади?

Усі конституційні проекти, які за останнє десятиліття виникали в Україні, мали одним із своїх ключових положень значне посилення ролі всенародних референдумів. Через референдуми пропонувалося здійснювати цілу низку дій — від ухвалення законодавчих актів до імпічменту президента. Наразі дехто з речників влади пропонує й саму Конституцію ухвалювати безпосередньо на референдумі. А лідер об’єднання “Украинский выбор” Віктор Медведчук іде ще далі: всі важливі питання державного життя він пропонує виносити на референдуми — мовляв, так кожен особисто керуватиме країною…

Видається, для кращого розуміння ролі та місця референдумів у державному житті українським політикам і громадянським активістам не зайвим буде звернутися до практики інших країн, і не розвинених демократій (там своя специфіка), а до демократій “нових”, які не так давно подолали тоталітаризм і диктатуру, отже, історичний досвід яких чимось близький до українського. Такі держави є і на Сході, і на Заході Європи; конкретно ми візьмемо до розгляду країни Балтії та Піренейського півострову.

Балтійський шлях

Отже, Литва. Чинна Конституція Литовської Республіки (після того, як за неї проголосував парламент) була ухвалена на референдумі 25 жовтня 1992 року. І в ній референдуму відведене значне місце. Втім, судіть самі:

Стаття 9

Найважливіші питання життя Держави і Народу вирішуються шляхом референдуму.

У встановлених законом випадках референдум оголошується Сеймом.

Референдум оголошується також у разі, якщо цього вимагає не менше 300 тисяч громадян, які мають виборче право...

Стаття 69

…Положення законів Литовської Республіки можуть прийматися і референдумом.

Стаття 71

…Прийнятий шляхом референдуму закон чи інший акт не пізніше ніж упродовж п‘яти днів має бути підписаний й офіційно оприлюднений Президентом Республіки.

Якщо у зазначений строк такий закон Президент Республіки не підписує і не оприлюднює, закон вводиться в дію після його підписання й офіційного оприлюднення Головою Сейму.

Виключно шляхом референдуму (але за участі Сейму) за підтримки не менше ніж 3/4 громадян, які мають право голосу, можуть бути змінені два розділи Основного Закону: “Литовська держава” та “Зміна Конституції”.

Тепер про Латвію. Там референдум (чи, як його звуть іще в Конституції, “народне голосування”) грає ще більшу роль. Адже у латвійській політичній системі прямо названі два суб‘єкти законодавчої влади — Сейм і народ. Конституція встановлює сферу виключних законодавчих повноважень Сейму: на народне голосування не можна виносити закони про бюджет, про позики, податки, митні збори, залізничний тариф, військову повинність, оголошення і початок війни, підписання миру, оголошення та припинення дії надзвичайного стану, мобілізацію і демобілізацію, а також про ратифікацію угод з іншими державами (ст.73). Усі інші законопроекти можуть бути предметом народного голосування, яке Конституція (ухвалена 1922 року, відновлена в дії 1992 року, доповнена у наступні роки) дозволяє використовувати і як своєрідний третейський суд у конфлікті між вищими державними інституціями — парламентом і президентом.

48. Президент Республіки має право порушити питання про розпуск Сейму. У такому разі повинно відбутися народне голосування. Якщо понад половину учасників референдуму висловиться за розпуск Сейму, він вважається розпущеним, і призначаються  нові вибори, які повинні відбутися не пізніше ніж за два місяці з дня розпуску Сейму.

50. Якщо в ході народного голосування понад половину голосів подано проти розпуску Сейму, то Президент Республіки вважається усунутим, і Сейм обирає нового Президента Республіки на той строк повноважень усунутого Президента, який залишився.

А 2009 року виборці одержали право зі своєї ініціативи ініціювати референдум стосовно розпуску Сейму.

Звернімо увагу на механізм, передбачений ст. 72 Конституції. Президент має право затримати опублікування ухваленого Сеймом закону на два місяці на свій розсуд. Те ж він мусить зробити на вимогу опозиції, якщо цього вимагає не менше, ніж 1/3 депутатів). Закон, не підписаний президентом, може бути винесений на народне голосування, в якому і розв‘язується конфлікт між парламентом і головою держави або між більшістю і меншістю депутатів. Сам референдум може відбутися на вимогу не менше, ніж 1/10 виборців. Крім того, більшістю у ¾ Сейм може повторно ухвалити законопроект, і тоді його супротивники не матимуть права проводити референдум.

Що ж стосується безпосередньої народної ініціативи, то Конституція Латвійської  Республіки встановлює наступні норми:

78. Не менше однієї десятої частини виборців мають право представити Президенту Республіки повністю розроблений проект поправок до Конституції чи законопроект, який Президент Республіки передає Сейму. Якщо Сейм не ухвалить проект без посутніх змін, то він передається на народне голосування.

79. Передані на народне голосування зміни Конституції вважаються ухваленими, якщо з ними погодились  не менше половини всіх, хто має право голосу. Переданий на народне голосування проект закону вважається ухваленим, якщо число тих, хто голосував становило не менше половини числа учасників виборів останнього Сейму і якщо більшість проголосувала за ухвалення проекту закону.

Шість статей Конституції Латвії (1, 2, 3, 4, 6 і 77) можуть бути змінені тільки консолідованими зусиллями 2/3 депутатів Сейму і виборців. Зміни вважаються прийнятими, якщо з ними погодилися не менше половини всіх, хто має право голосу.

І, нарешті, Естонія. Тут чинна Конституція також ухвалена на референдумі, який відбувся 28 червня 1992 року, і теж має низку важливих положень щодо всенародних референдумів.

Стаття 105

Державні Збори вправі винести законопроект чи інше питання життя держави  на референдум.

Рішення народу виноситься більшістю голосів учасників референдуму.

Прийнятий референдумом закон негайно публікується Президентом Республіки. Рішення референдуму є для державних органів обов‘язковим.

Якщо законопроект, винесений на референдум, не отримує більшості голосів “за”, Президент Республіки призначає дострокові вибори до Державних Зборів.

Стаття 106

На референдум не можуть виноситись питання бюджету, податків, фінансових зобов‘язань держави, ратифікації і денонсації угод з іноземними де6ржавами, впровадження і скасування надзвичайного стану, а також державної оборони.

Виникає запитання: а навіщо Державним Зборам виносити на референдум те чи інше питання, якщо це тягне за собою ризик розпуску парламенту? Проте резон у такому кроці існує: якщо наявний конфлікт між главою держави та парламентом, якщо політикуму необхідна масова народна підтримка з того чи іншого питання або якщо парламентські сили не можуть дійти згоди щодо важливого закону — у такому разі саме народне волевиявлення надає найвищу легітимність юридичному документові.

Тепер щодо змін до Основного Закону. Згідно зі статтею 163 Конституції, ці зміни можуть здійснюватися або через ухвалення їх парламентом, або через референдум. При цьому референдум — найшвидший шлях ухвалення конституційних змін, бо в іншому разі голосувати за ці зміни доведеться вже наступному складові Державних Зборів. Але для того, щоб нікому не захотілося зловживати референдумом як знаряддям свавільної зміни Конституції, встановлено:

Стаття 164

Для винесення проекту закону про зміни до Конституції на референдум потрібна більшість у три п‘ятих складу Державних Зборів.

Таким чином, ми бачимо достатньо складні і різні механізми використання референдумів у країнах Балтії, серед яких Литва є державою зі змішаною формою правління, а Латвія й Естонія — парламентські республіки (з дещо більш сильною президентською владою у Латвії). Водночас передбачені дієві запобіжні механізми, які стримують ті чи ті центри влади від кон‘юнктурного використання референдумів, оскільки “осічки” в них можуть дуже дорого коштувати їхнім ініціаторам.

Піренейські варіації

Країни Піренейського півострова — Португалія та Іспанія — також мають досвід успішної розбудови в недавньому минулому (1970-80 роки) демократичної системи влади; при цьому Португалія є республікою зі змішаною формою правління, Іспанія — конституційну монархію.

Отже, Португальська республіка. Стаття 10.1 Конституції Португалії констатує:

Народ здійснює політичну владу за допомогою загального, рівного, прямого, таємного і періодично здійснюваного голосування, референдуму і в інших формах, передбачених Конституцією.

У плані реалізації цієї статті президент республіки, крім інших повноважень, зобов‘язаний ініціювати референдум з суттєвих питань, що становлять загальнонаціональний інтерес на вимогу уряду, парламенту або групи громадян. Про це говорить стаття 115 Основного Закону. Вона ж встановлює перелік питань, з яких референдуми не можуть проводитися. Крім звичайної для всіх держав практики не виносити на всенародне голосування фінансові проблеми та питання, що стосуються війни та миру, тут міститься доволі-таки нестандартна для європейської політичної практики норма: в Португалії заборонено виносити на референдум зміни до Конституції.

Кожен референдум проводиться тільки з однієї проблеми, ухваленою й обов‘язковою для виконання вважається норма, підтримана понад половиною внесених до списку виборців (на відміну, скажімо, від Естонії, до достатньо простої більшості учасників референдуму). Президент при цьому здійснює перевірку конституційності та законності пропозицій, винесених на референдум, і може їх не передати на народне голосування. У такому разі набуває сили наступна норма:

Стаття 115. 10.

Пропозиції з проведення референдуму, які були відкинуті Президентом Республіки чи щодо яких на референдумі виборці дали негативну відповідь, не можуть бути знову висунуті впродовж тієї самої сесії законодавчого органу, за винятком випадку обрання нового складу Асамблеї Республіки... (за португальським законодавством, обраний на дострокових виборах парламент продовжує ту саму сесію, яку перервав парламент попередньої каденції — весняну чи осінню). А з відставкою уряду пропозиції щодо референдуму, висунуті ним, автоматично анулюються.

На загал, процедура проведення референдумів прописана у Конституції Португалії вельми детально, аж до подробиць підготовки і здійснення обласних референдумів. Зафіксована в Основному Законі й роль у цьому питанні Конституційного Суду, який мусить (ст. 233.2) здійснювати попередній нагляд за конституційністю і законністю національних, обласних і місцевих референдумів. Власне, це не дивно: в Португалії Основний Закон був ухвалений 2 квітня 1976 року не парламентом, а Установчими зборами, учасники яких воліли не відкладати важливі питання у довгу шухляду і не передавати їх на відкуп законодавців-політиків, а закладали якомога більше дієвих норм у тіло самої Конституції.

Перегляд Конституції, як уже говорилося, є виключною прерогативою депутатів; проте змінювати ту чи іншу конституційну норму вони можуть не частіше, ніж раз на п‘ять років двома третинами голосів; якщо ж потрібно здійснити термінові зміни, то їх можна здійснити тільки 4/5 депутатського корпусу. Таким чином, зміна португальського Основного Закону не може бути наслідком тактичних політичних ігор, отож додаткова легітимація цих змін через референдум у такому разі справді навряд чи потрібна.

А от у сусідній Іспанії після смерті каудильйо Франко Конституція з самого початку розроблялася в парламенті, а не поза ним; але результат теж вийшов вдалим, оскільки члени Кортесів розуміли небезпеки, які стояли перед державою і потребу створення дієвого Основного Закону. В результаті Конституція стала вислідом загальнонаціонального консенсусу: у другому читанні 31 жовтня 1978 року в Конгресі депутатів (нижня палата Кортесів) з 350 депутатів 325 віддали свої голоси за проект; у Сенаті голосувало 239 його членів, з яких підтримало проект 226. 6 грудня 1978 року Конституція була схвалена на референдумі.

Реалізація принципу національного суверенітету в Конституції Іспанії здійснюється через участь громадян в політичному житті, в тому числі й неопосередковану, тобто шляхом голосування на референдумах — конституційних та консультативних (ст. 92, 167 и 168), а ще — через реалізацію права народної законодавчої ініціативи (ст. 87), яка має виходити не менше, ніж від 500 тисяч виборців. Референдум призначається королем на пропозицію голови уряду і попередньо схвалюється Конгресом депутатів. А ще складна система референдумів на національному та регіональному рівнях передбачена у разі створення нових автономних утворень у складі Іспанії.

Нарешті без референдуму в Іспанії неможлива конституційна реформа. Текст відповідного розділу Основного Закону надто цікавий, щоб не навести його.

Розділ Х. Про конституційну реформу

Стаття 167. 1. Проекти змін до Конституції повинні бути ухвалені більшістю не менше ніж у три п‘ятих членів кожної з палат Генеральних кортесів. Якщо не буде досягнута згода між палатами, то для її досягнення утворюється спільна комісія депутатів і сенаторів, яка надає вироблений нею текст на голосування Конгресу і Сенату.

 2. Якщо не буде досягнуто згоду при здійсненні встановленої в попередньому пункті процедури, то за умови, що Сенат ухвалить вказаний текст абсолютною більшістю своїх членів, Конгрес може ухвалити його двома третинами голосів своїх членів.

3. Схвалений Генеральними кортесами проект реформи виноситься на референдум, якщо впродовж п‘ятнадцяти днів після ухвалення проекту вимагатиме такого голосування одна десята частина членів будь-якої з палат.

Стаття 168. 1. Коли вноситься пропозиція про повний перегляд Конституції чи про частковий перегляд, який торкається вступного розділу, секцію 1 глави 2 розділу I чи II, то принципи перегляду мусять бути прийняті більшістю у дві третини числа членів кожної палати, після чого Генеральні кортеси розпускаються.

 2. Знову обрані палати можуть затвердити рішення і провести вивчення нового конституційного тексту, для чого необхідне схвалення більшістю у дві третини числа членів у кожній з палат.

3. Схвалений Генеральними кортесами текст реформи Конституції передається на референдум для її ратифікації.

Рівним чином статути автономних регіональних спільнот (щось на кшталт основного закону кожного автономного утворення в Іспанії) також обов‘язково затверджуються референдумами, тільки вже місцевими.

Як бачимо, і пострадянські, і постфашистські держави, які успішно стали на шлях демократизації, включили до своїх конституцій право громадян на референдум з більшого чи меншого кола питань, в тому числі у ряді випадків — для затвердження змін у своїх основних законах з метою надання останнім більшої легітимності. При цьому більші чи менші обшири застосування референдумів визначаються як специфікою загальної конструкції державної влади у тій чи іншій державі, так і національними політичними традиціями.

Але за будь-яких традицій та конфігурацій влади тут відсутні норми про ухвалення Конституції виключно референдумом, без участі парламенту (крім Латвії, де можна вносити певні зміни до Основного Закону без участі Сейму, проте шість статей чинної Конституції можна змінити чи замінити тільки за консенсусу парламенту й електорату). Не передбачена народна ініціатива проведення референдуму з розпуску парламенту (знов-таки, крім Латвії) чи імпічменту глави держави. І, зрозуміло, ніде за допомогою народного голосування не можна вдиратися у такі тонкі матерії, як фінансове життя держави та питання війни і миру. Одне слово — держави, які після десятиліть диктаторського правління успішно стали на шлях демократії, не дозволяють собі використовувати такий важливий інструмент здійснення реального народного суверенітету, як референдум, у популістських чи політиканських цілях. І цей досвід, безумовно, слід врахувати Україні. От тільки проблема: як би чітко й недвозначно не були виписані конституційні положення, чинна влада, як вона це довела за три роки, все одно за потреби їх порушує…