Правоохранительная реформа на финишном старте

Ключевая роль силовых структур в узурпации государственной власти Януковичем обусловила необходимость кардинального изменения их системы, статуса и принципов деятельности. Перед обществом и новой властью стоит задача заменить политизированные силовые структуры подлинными органами правопорядка.

Задача непростая, поскольку политическое руководство государства традиционно рассматривало такие органы как один из основных рычагов реализации власти, ее сохранения и укрепления.

Поэтому замена силовых структур собственно правоохранительными органами требовала от нового политического руководства нового мировоззрения и совершенно иного правосознания. К сожалению, такого прорыва не произошло, а потому правоохранительная система остается недореформированной, ее функционирование сопровождается постоянными межведомственными конфликтами, перетягиванием полномочий и тому подобным. До сих пор не выработана стратегия реформы правоохранительной системы, она подменяется бессистемными и субъективно ориентированными изменениями, превращается в имитацию, искусственно тормозится, ощущаются попытки отменить уже достигнутое.

Если употреблять спортивную терминологию, можно сказать так: не обеспечив реформе правоохранительной системы должного старта, ее стремятся побыстрее привести к финишу. Особенно четко это прослеживается на примере новых антикоррупционных органов (НАБУ, САП), прокуратуры и Государственного бюро расследований (ГБР). НАБУ и САП хотят нейтрализовать, прокуратуре пытаются сохранить статус-кво, а то и расширить полномочия в части досудебного расследования (что, собственно, и было сделано последними изменениями в Конституции), а “запуск” ГБР очевидно поставлен в зависимость от развития общей ситуации и результатов конкурса по определению его руководства.

Сначала было НАБУ

Следует отметить, что новые антикоррупционные органы появились в Украине главным образом благодаря давлению на власть гражданского общества и усилиям международных партнеров Украины, прежде всего США и ЕС. Образование новых антикоррупционных органов было абсолютно правильным решением. Ведь имеющиеся правоохранительные органы, учитывая их существенную политическую зависимость и серьезную коррупционную пораженность, не могли уничтожить коррупционного спрута, намертво опутавшего страну.

Еще до начала работы НАБУ, созданного для противодействия элитной коррупции, его директор А.Сытник основным направлением деятельности этого органа определил борьбу с коррупцией в судах и правоохранительных органах. Пожалуй, кроме всего прочего, руководитель НАБУ исходил тогда из общественных настроений, ведь после Революции Достоинства общество готово было “на вилах выносить” судей и сотрудников силовых структур, прибегавших к откровенно репрессивным мерам, допускавшим массовый произвол, грубое нарушение прав и свобод граждан. Поэтому, безусловно, это направление для НАБУ важно, но оно не может быть главным. Ведь существует еще более опасный вид коррупции — политическая, являющаяся ядром элитной коррупции. 

Реальность Украины такова, что суды и правоохранительные органы были поставлены на службу политическому руководству, а не обществу и государству. Объективно “острие” НАБУ должно быть нацелено прежде всего на политические структуры, в частности на парламент, правительство, администрацию президента. Они являются центром принятия важнейших государственных решений по всем важным вопросам. Там “производится” коррупционная идеология, именно оттуда коррупционные отношения прорастают в нижние властные ступени, в правосудие и правоохранительную сферу, экономику, банковский и финансовый сектор и пр.

За небольшой период своей деятельности НАБУ сделало несколько шагов, направленных на противодействие политической коррупции, что не на шутку испугало тех, кто причисляет себя к государственному руководству. Поскольку, во-первых, эти шаги не были согласованы “наверху” (чего раньше в принципе не могло быть), во-вторых, они потенциально угрожали тем, кто на самом “верху”. А потому не могли остаться без адекватного реагирования.

Запрограммированный конфликт

Он постепенно возникал сначала в форме споров между ГПУ с одной стороны и НАБУ и САП — с другой о полномочиях, споров по поводу подследственности дел, взаимных обвинений в нарушении закона и претензий относительно неправомерных действий работников стороны-оппонента. Кульминацией стало обнаружение 12 августа с.г. сотрудниками ГПУ работников НАБУ, осуществлявших наружное наблюдение за одним из них, дальнейшее их задержание и привлечение спецназовцев НАБУ для их освобождения. К этому добавилось “мероприятие” скандально известного следователя ГПУ Суса с обыском в НАБУ.

Однако все это — лишь видимая сторона конфликта. На самом деле он обусловлен не несовершенством законодательного регулирования полномочий ГПУ и НАБУ, а личностно-политическими интересами. Для понимания сути этого конфликта важен ряд моментов.

Во-первых, надо исходить из того, что в наших реалиях борьба с коррупцией — это своеобразная борьба за власть и “долю” от ее эксплуатации. Особенно когда речь идет о борьбе с коррупцией должностных лиц высшего уровня. 

Во-вторых, борьба с элитной, а тем более политической коррупцией всегда была “в руках” президента. Фактически президент определял, кого из VIP-чиновников можно “брать”, а кого — нет. Ведь такая борьба является мощным средством “воспитания” у обитателей высоких властных кабинетов чувства личной преданности высочайшему должностному лицу. Она также является эффективным средством политического пиара, используемого тем, кто контролирует ход этой борьбы (сегодня это проявляется как никогда). 

В-третьих, традиционно президент имел полный контроль над органами с антикоррупционными функциями: например, над СБУ таким контролем он обладал де-юре (по Конституции), над ГПУ — де-факто (вопреки Основному Закону). 

В-четвертых, ситуация стала кардинально меняться после создания и начала деятельности НАБУ и САП. Контролируемая борьба с коррупцией, как один из основных рычагов влияния на власть и обеспечения безопасности, начала “ускользать” из рук главы государства.

Стало очевидно, что предыдущие меры, предпринятые на этапе принятия соответствующих законов (когда глава государства получил возможность назначать директора НАБУ, хотя Конституция таким правом его не наделяет) и на этапе формирования НАБУ и САП (присвоение генеральских званий, присутствие на принесении присяги детективами и на рабочих совещаниях, приглашение руководителей этих органов на различные мероприятия в АП и т.п.), не обеспечили установления над новыми органами желаемого уровня контроля. Поэтому не оставалось ничего другого, как начать “тормозить” НАБУ и САП. Следовательно, вместо совместной борьбы с коррупцией в пределах своих полномочий правоохранительные органы были втянуты в междоусобную войну.

Примечательно, что за расследование противостояния между ГПУ и НАБУ взялась СБУ. Однако, с точки зрения беспристрастности расследования, это неправильно, поскольку СБУ (в частности, в лице Главка “К”) в этом конфликте фактически была на стороне ГПУ. О скрытом участии сотрудников СБУ в упомянутом конфликте может свидетельствовать тот факт, что оперативное сопровождение расследования противостояния между сотрудниками ГПУ и НАБУ осуществляет управление внутренней безопасности СБУ, которое, по определению, может заниматься исключительно работниками Службы. Кроме того, уж очень вовремя, как раз в разгар противостояния, СБУ составила протокол о коррупционном правонарушении на сотрудницу НАБУ.

В связи с расследованием “событий, произошедших 12 августа 2016 с участием работников ГПУ и НАБУ” генпрокурор Ю.Луценко отстранил от исполнения служебных обязанностей трех работников ГПУ (по имеющейся информации, в т.ч. следователя Суса). По словам председателя СБУ Грицака, следователи СБУ также предложили руководству НАБУ принять аналогичное решение. Однако информации от НАБУ о таком отстранении пока нет. Все как-то затихло.

Продолжение следует...

Указанные обстоятельства вовсе не означают, что конфликт между ГПУ и НАБУ исчерпан. Судя по всему, он просто вошел в непубличную стадию, и стороны (безусловно, под наблюдением верховного арбитра) договариваются по ключевым вопросам “мирного” сосуществования. Для понимания предмета подковерных договоренностей и их последствий важен ряд обстоятельств.

Во-первых, этот конфликт выгоден тем, кто хочет политического контроля над НАБУ и САП, для кого такой контроль является жизненно необходимым. Конфликт приводит к серьезным репутационным потерям НАБУ и САП, ослабляет эти органы, не дает возможности полноценно работать и наращивать свою мощность, а потому их оппоненты будут всячески подогревать этот конфликт, чтобы достичь своей цели. 

Во-вторых, нельзя исключать, что им удастся найти убедительные “аргументы”, которые сделают руководство антикоррупционных органов более покладистым и чувствительным к позиции политического руководства. 

В-третьих, усилились попытки вбить клин между НАБУ и САП, которые могут результативно работать только как единое целое. Судя по всему (в том числе по публичным претензиям директора НАБУ относительно недостаточно активной позиции прокуроров САП в судах), отношения между этими органами дали трещину, что одинаково пагубно для каждого из них. 

В-четвертых, очевидно, что в ближайшее время НАБУ не получит права на самостоятельное прослушивание телефонов и проведение других специфических оперативных мероприятий, которые сейчас оно осуществляет при технической поддержке (а следовательно, и под контролем) СБУ. Этого не произойдет, даже несмотря на требования МВФ, обусловившего предоставление Украине очередного кредитного транша наделением НАБУ таким правом. Если НАБУ при действующей власти получит такое право, то это означает, что власть достигла своей цели и Бюро для нее уже не представляет серьезной угрозы. 

В-пятых, как прогнозировалось еще летом, указанный конфликт станет поводом к сужению компетенции НАБУ за счет законодательного расширения полномочий генпрокурора в части разрешения споров о подследственности коррупционных дел. В конце концов, предметом подковерных договоренностей могут быть определенные дела, находящиеся в производстве НАБУ. В частности, хотя это кому-то может показаться странным, дело судьи Чауса. Этот “служитель Фемиды” по известным причинам чрезвычайно важен для определенных лиц из окружения президента. Поэтому может оказаться, что он никуда (ни в Крым, ни в Беларусь, ни куда-либо) не сбегал, а спокойно ждет дома политической развязки своего дела, которым до того никто активно заниматься не будет.

Совокупно эти моменты нивелируют предусмотренную законом независимость НАБУ и превращают его из ключевого субъекта противодействия элитной коррупции в бутафорский орган, который будет действовать на тех же принципах, что и остальные правоохранительные органы, которым традиционно уготована роль “обслуживания” интересов политического руководства государства.

Указанную опасность хорошо понимают международные партнеры Украины, приложившие огромные усилия для появления в нашей стране новых антикоррупционных органов. Так, посол США в Украине Мари Йованович сразу выразила свою обеспокоенность внесением на рассмотрение парламента законопроекта о расширении полномочий генпрокурора в части определения подследственности коррупционных дел. Более того, по имеющейся информации, недавно она обратилась к президенту со специальным письмом, в котором попросила не ограничивать независимость и полномочия НАБУ. Фактически США предъявили верховной власти Украины дипломатический ультиматум, невыполнение которого чревато для нее негативными последствиями. А это значит: главный стратегический международный партнер Украины убедился в том, что политическое руководство Украины взяло курс обратно в прошлое; что его проевропейская риторика явно не согласуется с его действиями.

Судя по всему, генпрокурор Ю.Луценко пытался как-то сгладить критическое отношение к идее упомянутого законопроекта и Генпрокуратуры как инициатора его разработки при личной встрече с руководителями иностранных дипломатических представительств государств — членов ЕС, США и Японии, когда заверил их в том, что его “ведомство занимает исключительно конструктивную позицию и не намерено посягать на независимость новосозданных антикоррупционных органов”.

Конкурс как фарс

В разгар конфликта между ГПУ и НАБУ я также высказал предположение, что он приведет к торможению процесса создания Государственного бюро расследований. Такой вывод напрашивался как из общей логики событий в правоохранительной сфере, так и из анализа состава и деятельности конкурсной комиссии по отбору кандидатов на замещение руководящих должностей ГБР.

Но чтобы понимать суть этого конкурса, стоит кратко остановиться на деятельности новых конкурсных комиссий в целом.

В постреволюционный период конкурсы стали едва ли не главным трендом и ключевым признаком каждой реформы. Многие видели в них панацею от политической зависимости и коррумпированности государственной службы. Поначалу действительно казалось, что конкурсы способны изменить принципы государственной кадровой политики, суть которой заключалась в самосохранении и самовоспроизводстве власти. На волне революционных преобразований новое политическое руководство государства не могло прямо отказать общественным реформаторам в необходимости введения кадрового конкурса — этого общество просто не поняло бы. Хотя внутренне руководство его не воспринимало и всячески пыталось контролировать конкурсный процесс.

Это было заметно уже в ходе первого конкурса по отбору кандидатов на должность директора НАБУ. Но тогда конкурсной комиссии удалось сработать максимально независимо (по отечественным меркам). Этому поспособствовали: 1) мощный состав конкурсной комиссии (в которую входили такие известные общественные деятели, как, например, Р. Чубаров, В.Мусияка, Ю.Бутусов, Я.Грицак, Захаров, И.Зисельс, Е.Нищук); 2) огромное общественное внимание к конкурсу и широкое его освещение в СМИ; 3) большое значение, придававшееся этому конкурсу международными партнерами, которые, кроме политического влияния на отечественную власть, помогали новосозданным антикоррупционном органам материально и технически.

В определенной степени “обжегшись” на НАБУ, власть сделала для себя серьезные выводы и приняли необходимые меры (начиная со стадии законодательного регулирования конкурса), дабы в дальнейшем обезопасить себя от каких-либо кадровых эксцессов, прежде всего в части замещения ключевых государственных должностей.

Сегодня очевидно, что руководство государства успешно овладело этим демократическим инструментом кадрового отбора и умело начало использовать его для своих нужд. Примерами могут служить результаты конкурсного отбора на должности глав Николаевской и Киевской областных государственных администраций. В обоих случаях результаты конкурса были заранее прогнозируемы. И Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы (в состав которой, кстати, парламент до сих пор не смог делегировать своего представителя) “не подвела”: она дала возможность прогнозам полностью оправдаться. В первом случае победителем конкурса объявлен кандидат, которого связывают с группой Яремы—Даниленко, во втором — кандидата, которого связывают с Медведчуком и бывшим регионалом нардепом Москаленко. А ниточки в обоих случаях тянутся на Банковую, где фактически и решаются эти вопросы.

Аналогично все будет происходить и с конкурсами на замещение судейских должностей, что предусмотрено последними изменениями в Конституцию, названными “судебной реформой”. Для ручного управления конкурсами в этом случае достаточно установления политического контроля над двумя органами — Высшей квалификационной комиссией судей и Высшим советом правосудия (до недавнего времени — ВСЮ). Предполагаю, что такая задача уже выполнена, поэтому с такой легкостью и появилось в Основном Законе положение о конкурсном отборе на судейские должности.

Кадровые перипетии вокруг ГБР

По такому же сценарию запланировано и проведение конкурса на замещение должностей директора ГБР и его заместителей. По крайней мере, все идет к тому, чтобы в принципе исключить любой кадровый эксцесс в формировании руководства этого важнейшего органа, который в перспективе может стать ключевым во всей правоохранительной системе, аккумулировав значительную часть полномочий ГПУ, СБУ, МВД, ДФС, а также НАБУ (последнее вообще, по некоторым планами, должно стать структурным подразделением ГБР).

На это указывает ряд обстоятельств.

Во-первых, состав конкурсной комиссии. Ее большинство сформировано из представителей двух политических сил — БПП (президента) и “Народного фронта”. Итак, есть высокая вероятность того, что руководящие должности в ГБР будут просто разделены по договоренности между этими силами: директор — от БПП (президента), заместитель (заместители) — от НФ. Не исключено, что в пакет договоренностей войдут и другие важные для обеих политических сил вопросы. Поэтому о независимости будущего руководства ГБР, а значит — и самого правоохранительного органа, говорить не придется в принципе.

Следует отметить, что президентских назначенцев в этой комиссии изначально связывали с нардепом от БПП А.Грановским, которого в политических кругах называют “ответственным” за ГБР. Ключевой в президентской тройке членов конкурсной комиссии фигурой считается адвокат Т.Слипачук. Кстати, в начале октября президент присвоил ей звание заслуженного юриста Украины, что, в контексте ее участия в конкурсной комиссии, представляется не вполне корректным.

Во-вторых, к работе этой комиссии нет того внимания со стороны общественности и международных партнеров, какое было приковано к работе комиссии по отбору кандидатуры на должность директора НАБУ. Такое безразличие лишает деятельность комиссии придирчивого общественного контроля, а следовательно — расширяет ее возможности действовать по своему усмотрению.

В-третьих, ход конкурса и промежуточные решения комиссии, в общем контексте представляются весьма симптоматичными. Так, показательно решение комиссии отказать, на формальных основаниях, в допуске к участию в конкурсе на замещение должности директора ГБР руководителю департамента специальных расследований ГПУ С.Горбатюку. Этот отказ был вполне ожидаемым, исходя из тех задач, для выполнения которых подбирается руководитель указанного органа.

Все уже решено “до нас”

Помните известное выражение из фильма “Операция “Ы”, касавшееся инсценировки кражи на торговой базе — “Все уже украдено до нас!”? Так и с кандидатурой на должность руководителя ГБР — ее определили еще до проведения конкурса те, кто считает себя уполномоченным на принятие всех государственных решений. Конкурсу же отведена роль формальности, которая должна только закрепить это “государственное” решение.

Безусловно, у основного претендента на должность директора ГБР есть “дублеры” на случай каких-то неожиданностей. Вроде той, что произошла недавно, когда на заседание комиссии вовремя не явился один из ее членов, что помешало принять нужное решение. Поэтому понадобилась пауза в работе комиссии для исправления “технического сбоя”. Если кто-то считает, что длительный перерыв в проведении указанного конкурса обусловлен жалобой одного из претендентов на некачественное содержание тестовых заданий, то он ошибается.

Следует четко понимать: конкурс продлится до тех пор, пока у режиссеров формирования руководства ГБР не будет стопроцентной уверенности в том, что место его директора займет “свой” кандидат. Вне всяких сомнений: названный победителем кандидат будет четко ориентирован на группу политических “кураторов” силового блока, которые в СБУ “ведут” Главк “К”, в ГПУ — имеют “свой” департамент, а через недавнюю так называемую судебную реформу взяли под полный контроль судебную власть.

Очевидно, что правоохранительная реформа затормозила, так должным образом и не начавшись. Ситуация с ее проведением только усложняется, поскольку благоприятный для этого период уже пройден: чем дальше от Революции Достоинства, тем меньше становится шансов на проведение демократических преобразований в государстве в целом. Новая команда уже достаточно окрепла и начала функционировать в обычном режиме, ориентируясь исключительно на обеспечение собственных интересов и нейтрализацию угроз для своего существования. Она, как в свое время и предыдущая, главную ставку делает не на правовые основы функционирования государства, а на силу, которую в нужных ей случаях должны применять “силовые” структуры.

Сейчас фактически завершено установление политического контроля над “старыми” правоохранительными структурами, в частности путем восстановления института “смотрящих”, которые в отдельных случаях уже доросли до уровня заместителей руководителей правоохранительных структур и готовятся их возглавить. Активно идет процесс установления контроля над новыми органами, в т.ч. еще не образованным ГБР. Его абсолютно искусственно “загнали” под президента еще на этапе принятия профильного закона, установив, что директора ГБР назначает президент. Между тем Конституция, предусматривающая исключительный перечень полномочий главы государства (что неоднократно в своих решениях отмечал Конституционный суд), таким правом его не наделяет. Поэтому установленный законом порядок назначения директора ГБР изначально ставит под сомнение легитимность (конституционность) деятельности этого органа, что, в случае политической необходимости, может привести к блокированию его работы и развалу расследуемых им дел. К тому же, как свидетельствует совсем недавняя отечественная практика, такие неконституционные шаги ведут к узурпации власти.

Бесполезно надеяться, что у руководства государства вдруг проснется совесть и оно проведет эффективную правоохранительную реформу на конституционных принципах и в соответствии с потребностями общества. Ситуацию уже не исправят и те факторы, которые были определяющими для начала реформы: давление общества и международное влияние на отечественные управленческие и бизнес элиты. Остается одно — пока еще не поздно, менять саму политическую систему.

Виктор ТРЕПАК, экс-первый заместитель председателя Службы безопасности Украины