Новый заработок бюрократии

Зато создали новые возможности для коррупции.

Верховная Рада на этой неделе рассмотрит антикризисную программу правительства. Ее проект премьер-министр Юлия Тимошенко внесла в парламент еще в декабре 2008-го, однако депутаты только сейчас нашли время для изучения документа. И хотя в прошлом году парламентарии приняли пакет антикризисных законов (многие из них были приняты по требованию МВФ), до сих пор ни один из них толком не заработал.

Социальное несоответствие

Предмет особой гордости правительства — социальный Закон “О внесении изменений в некоторые законы Украины по уменьшению влияния мирового финансового кризиса на сферу занятости населения”, вступивший в силу 13 января. За счет перераспределения средств между социальными фондами две организации — Фонд общеобязательного госстрахования на случай безработицы и Госслужба занятости — дополнительно получили 450 млн гривен. Эти деньги должны пойти работодателям на компенсацию их расходов по переквалификации сотрудников, оказавшихся под угрозой увольнения. “Если из-за кризиса работника переводят на новый участок работы, но при этом он теряет часть своего дохода, то государство в течение нескольких месяцев выплачивает ему частичную компенсацию”, — объясняет первый заместитель министра труда и социальной политики Павел Розенко. Министерство обосновывало, что закон позволит сохранить рабочие места для трехсот тысяч человек (в феврале в Украине официально насчитывалось 906,1 тыс. безработных).

Премьер во время многочисленных визитов в регионы и на встречах с трудовыми коллективами активно рекламировала закон. Между тем выяснилось, что ни один оставшийся без дохода рабочий еще не получил положенное пособие от государства. “В угольной промышленности такой поддержки пока нет. После закрытия шахт шахтеры попросту остаются без денег на улице”, — сообщил глава Профсоюза работников угольной промышленности Виктор Туманов. По словам опрошенных “Экспертом” руководителей профсоюзов, государственную помощь не получали работники химической и металлургической промышленности, серьезнее других пострадавших от кризиса. По словам исполнительного директора Федерации металлургов Сергея Притоманова, проблема заключается в том, что из-за бюрократической волокиты до сих пор не заработал порядок выплаты компенсации. Сначала механизм финансирования выплат частично занятым работникам утвердило своим приказом Министерство труда и социальной политики, и только 2 марта он был зарегистрирован в Министерстве юстиции. “Теперь, чтобы получить деньги, предприятие должно как минимум месяц иметь полный или частичный простой производства, а потом заявить об этом государству. То есть люди смогут получить эти деньги через два месяца после того как начнется простой, да и то, если механизм всё-таки заработает”, — говорит Сергей Притоманов.

Глава Национальной конфедерации свободных профсоюзов, член правления Фонда социального страхования на случай безработицы Петр Петриченко убежден, что эта антикризисная мера правительства откроет чиновникам и руководителям предприятий лазейку для наживы. Ведь большинство работников зачастую даже не знают о своем праве на денежную компенсацию. “Раньше все социальные выплаты происходили через центр занятости. Согласно принятому закону, деньги работнику теперь будет выплачивать само предприятие. Создание такого посредника между фондом и работником приведет к местечковой коррупции. Например, руководитель предприятия отправляет работника в неоплачиваемый отпуск или переводит на неполный рабочий день, а потом его же оформляет как единицу, получившую услуги профессиональной переквалификации. За это предприятие получит деньги от государства. Посредник — глава предприятия — таким способом отмывает деньги”, — рассказывает Петриченко. К непрозрачной работе центрального аппарата социальных фондов неоднократно предъявляли претензии Минфин и Минсоцтруда. “Прежде чем принимать решение о выделении дополнительных средств, которыми распоряжаются фонды соцстраха, правительству следовало провести реформу в этих структурах, поскольку сейчас они не отличаются особой прозрачностью. В частности, по субъективному принципу выдавались безработным беспроцентные кредиты на открытие собственного бизнеса. Не секрет, что часто деньги шли ”своим” людям”, — считает и. о. министра финансов Владимир Матвийчук.

Региональная власть, как и руководители госпредприятий, уже апробировали похожий способ заработка в условиях кризиса: средства, выделенные правительством на погашение задолженности по зарплате, местная власть и руководители предприятий кладут на краткосрочные депозиты в дружественные банки. “Вот пример такой задержки: под давлением независимых профсоюзов угольщиков правительство в прошлом месяце профинансировало угледобывающее предприятие ”Дзержинскуголь”. Однако работники предприятия так пока и не получили заработную плату”, — говорит Петриченко.

Индивидуальные льготы возвращаются

Еще хуже обстоит дело с Законом “О внесении изменений в некоторые законы Украины по минимизации влияния финансового кризиса на развитие отечественной промышленности”. Это разумная идея — в условиях кризиса снизить налоги для предприятий, обновляющих основные фонды. За последние полгода почти все страны мира сделали это. О необходимости уменьшить фискальную нагрузку неоднократно заявляла и Юлия Тимошенко. Руководствуясь этой логикой, регионал Анатолий Кинах перед новым годом предложил парламенту принять норму о том, чтобы все расходы на ремонт оборудования относить на валовые расходы. Сейчас капитальный ремонт предприятия финансируют за счет прибыли или кредитов: и того, и другого нет во время кризиса. Николай Катеринчук из “Нашей Украины — Народной самообороны” инициировал введение инвестиционной льготы по налогу на прибыль, чтобы предприятия могли уменьшать часть своих обязательств на сумму расходов по обновлению основных фондов. Однако в парламентских прениях правительство поддержало наиболее дискуссионную идею члена БЮТ Натальи Королевской — вовсе не уплачивать НДС и импортную пошлину при ввозе оборудования. Причем, согласно принятому закону, поименный перечень предприятий, которые могут получить эти льготы, а также перечень льготного оборудования определяет правительство. В свое время этот документ Тимошенко преподнесла как “подарок” правительства крупным промышленникам страны и яростно раскритиковала Виктора Ющенко за вето на него. Депутаты успешно преодолели вето главы государства, но прошло три месяца, а закон так и не заработал.

“Бизнес не может воспользоваться ни одной льготой, заложенной в законе. Правительство изображает бурную деятельность по принятию постановлений и распоряжений во исполнение закона о поддержке промышленности, однако всё это — бюрократическая суета, не нацеленная на результат”, — считает член Совета предпринимателей при Кабмине Виктор Лисицкий. По его словам, в неформальных беседах чиновники Минпромполитики признаются, что не верят в перспективу этого документа, и сами выступают против реализации его норм. К тому же норму, наделяющую Кабмин правом предоставлять индивидуальные налоговые льготы крупным предприятиям, наверняка не поддержит Всемирная торговая организация. В частности, антикризисным законом до 1 января 2011 года освобождаются от ввозной пошлины и НДС машиностроительное оборудование и комплектующие изделия к нему, которое ввозят предприятия, попавшие в список Кабмина. Кроме того, закон временно (до 1 января 2011-го) устанавливает норму о том, что закупка товаров, работ и услуг за государственные средства проводится только у отечественных производителей (кроме продукции, которую не выпускают в Украине). “Эти нормы не согласованы с основными принципами, определенными директивами Европейского союза. И если закон будет реализован, он станет препятствовать формированию зоны свободной торговли”, — уверяет глава социально-экономической службы секретариата президента Роман Жуковский.

Заложенный в законе механизм предоставления льгот чреват коррупцией. “Одна из наиболее опасных норм — получение Кабмином права самостоятельно устанавливать перечни промышленных предприятий и объемы товаров, на которые распространяются налоговые льготы”, — считает Жуковский. Эта норма не только не соответствует Конституции, но и создает предпосылки для лоббирования интересов определенных субъектов предпринимательства. “К примеру, в законодательстве нет термина ”энергосберегающее оборудование”, и под него можно импортировать в страну без уплаты налогов всё, что угодно. Таким образом, рядовой чиновник на основании собственного опыта и знаний будет определять тип ввозимого оборудования”, — говорит генеральный директор аналитического центра БЭСТ Валерий Гладкий. Яркий пример из недавнего прошлого — история получения льгот кондитерской фабрикой в рамках технопарка. Согласно законодательству о технопарках, получить льготы могло только инновационно активное предприятие, поэтому кондфабрика зарегистрировала в качестве инновации новый вид конфетных оберток. Таким же образом поступил и один из криворожских ГОКов, который стал участником технопарка после регистрации нового способа комкования окатышей. По мнению экспертов, подобное может случиться и с налоговыми льготами на ввоз энергетически эффективного оборудования. К примеру, никто не может отрицать, что автомобиль Bentley — это энергетически эффективное оборудование, поскольку потребляет меньше топлива, чем “Чайка”. Не менее коррупционной станет норма, которая предоставляет Кабмину право устанавливать порядок ввоза оборудования.

“Все антикризисные законы имеют две составляющие: одна — ”антикризисная”, вторая — ”коррупционная”. Лицам, которые принимают соответствующие решения, каждый из законов предоставляет возможность в ручном режиме управлять финансовыми потоками, чтобы получать определенную выгоду. В конечном итоге эти инициативы увеличивают нагрузку на бюджет при минимальном позитивном результате. Выгоды распределяются между конкретным бизнесом и чиновником, однако для общества они не очевидны”, — утверждает Гладкий.

Стройка в долг

Таким же опасным для общества и госбюджета может стать еще один принятый Верховной Радой в конце прошлого года антикризисный Закон “О предотвращении влияния мирового финансового кризиса на развитие строительной отрасли и жилищного строительства”. Как заявил министр регионального развития и строительства Василий Куйбида, Кабмин в ближайшем будущем намерен принять четыре постановления в сфере жилищного строительства, чтобы закон начал работать. По его словам, правительство рассмотрит проекты постановлений об утверждении права аренды жилья с выкупом, о предоставлении Минрегионстрою полномочий определять перечень объектов для последующего выкупа в них квартир за бюджетные средства для формирования служебного фонда жилья. Кроме того, Куйбида рассчитывает, что примут проект постановления об утверждении порядка выкупа за средства стабфонда ипотечных кредитов через Государственный фонд содействия молодежному жилищному строительству. Однако этого недостаточно для работы закона во всю силу. Чтобы создать полноценный механизм государственной помощи строителям, Верховной Раде необходимо принять еще 12 законов, разработкой которых сейчас занимается Минрегионстрой. Кроме того, четыре нормативных акта должны представить Министерство топлива и энергетики и Национальная комиссия регулирования электроэнергетики и один — Министерство финансов. “Можно поставить крест на этом законе. Премьер дает правильные сигналы, однако сталкивается с проблемой выполнения собственных решений. Чиновники рассчитывают, что скоро в стране появится новый премьер, и задачи прежнего руководителя утратят свою актуальность. Вот они и затягивают процесс”, — говорит Виктор Лисицкий.

По его словам, экспертам и участникам рынка законопроект изначально не внушал доверия. Документ слишком щедр на предложения и льготы строителям со стороны государства. Так, в нем предусматривается, что в 2009-м за бюджетный счет завершится строительство домов со степенью готовности более 70%. В 2010 году будут достроены дома с готовностью более 50%, и уже после этого — дома с готовностью менее 50%. Закон также предполагает возмещать застройщику или инвестору затраты на строительство или реконструкцию объектов, сетей энерго- и газоснабжения.

“Проблема этого законопроекта в одном: его финансирование привязано к средствам Стабфонда. На его реализацию потребуется около 15 млрд гривен, но этих денег в бюджете нет. К тому же в документе не предусмотрены механизмы расходования средств, что порождает риск коррупции”, — говорит Валерий Гладкий. По словам бывшего министра по вопросам ЖКХ Александра Попова, в законопроекте нет методики определения степени готовности объектов, как и приоритетов финансирования. “В итоге государству поступило огромное количество заявок, а денег в бюджете мало. На фоне общего дефицита средств один из первых коррупционных рисков возникнет при формировании списков участников-претендентов на получение господдержки для завершения строительства. Даже если Кабмин утвердит сопутствующие документы, всё равно сохранится огромный коррупционный потенциал при дележе ограниченных средств”, — объясняет Валерий Гладкий. Он подчеркивает, что вместо масштабного финансирования строительного сектора правительству следовало бы довести до ума идею о рекапитализации банков и возобновлении ипотечного кредитования.

Правительство уже осознало свою ошибку и сейчас пытается через подзаконные акты исправить недостатки закона. В частности, Кабмин отказался от решения выделять средства строителям напрямую из бюджета. Схема будет принципиально иной. По словам президента холдинговой компании “Киевгорстрой”, народного депутата Владимира Поляченко, Государственное ипотечное учреждение (ГИУ) проведет эмиссию гарантированных правительством ипотечных облигаций, которые выкупят государственные банки за счет очередного увеличения уставных фондов или за счет рефинансирования от НБУ. На вырученные средства ГИУ начнет рефинансировать ипотечные кредиты, выданные коммерческими банками под низкий процент (10—16% годовых в гривне). При этом рефинансироваться будут только договоры под покупку квартир в недостроенных домах, список которых утвердит Минрегионстрой. В условиях, когда большинство финучреждений свернули свои кредитные программы, эта схема станет очень привлекательной для заемщиков. Между тем, пакет соответствующих документов лежит в правительстве уже второй месяц и до сих пор не согласован, в частности, из-за сопротивления Нацбанка.

Недоступный капитал

Закон, предусматривающий рекапитализацию украинских банков, также не заработал. Согласно утвержденному механизму, государство в лице Минфина получило право участвовать в формировании и увеличении уставных капиталов банков путем приобретения их акций в обмен на государственные облигации или за счет средств госбюджета. Еще в прошлом году МВФ оценил возможный объем программы рекапитализации украинских банков в 54 млрд гривен: 10 млрд гривен — до конца 2008-го и 44 млрд гривен — в первой половине 2009-го. На эту программу около 500 млн евро обещал направить и Европейский банк реконструкции и развития, но международные организации настаивали на проведении аудита и диагностики банковской системы, чтобы выбрать претендентов на рекапитализацию. По итогам такой диагностики Нацбанк потребовал дополнительно увеличить капитал банков до 1 мая (некоторые кредитно-финансовые учреждения получили отсрочку до 1 октября). По оценке НБУ, в целом на рекапитализацию банковской системы (без учета государственных банков) понадобится около 44 млрд гривен.

Пока правительство нашло деньги только на увеличение капитала Ощадбанка и Укрэксимбанка. “Международный валютный фонд удовлетворили результаты диагностики коммерческих банков. Однако правительство требует вторую серию проверок, чем затягивает процесс. Тем временем очередь претендующих на рекапитализацию банков растет. В прошлую среду Министерство финансов заявило, что решение о рекапитализации примет через полгода. К этому времени уже спасать будет некого”, — говорит заместитель парламентского комитета по экономической политике, министр экономики теневого правительства Ирина Акимова.

В законе нет четких критериев, на основе которых осуществляется предложенная схема рекапитализации. Неясно, все ли банки могут добровольно участвовать в этой схеме и как будет производиться отбор банков.

Все перечисленные инициативы — вклад действующего правительства и парламентского большинства в борьбу с финансовым кризисом. По ним можно судить об эффективности власти в целом. Был еще один антикризисный закон о сельском хозяйстве — о предоставлении льгот и кредитной поддержки крестьянам, однако президент дважды его ветировал, а парламент дважды преодолевал вето. Пока документ так и не вступил в силу. Даже если в будущем закон официально начнет действовать, толку от этого будет немного, поскольку посевная уже в разгаре и крестьянам в нынешнем сезоне льготы уже не помогут. Не менее печальная история произошла и с законопроектом об улучшении состояния платежного баланса, принятом в конце прошлого года. Его сначала поддерживали правительство и фракция БЮТ, а когда стало ясно, насколько непопулярна 13-процентная импортная пошлина, Кабмин начал борьбу с этой пошлиной и даже пошел на откровенное нарушение Конституции, отдав распоряжение таможне не исполнять некоторые положения закона.

Всё это ярко свидетельствует о том, что основная проблема нашей страны заключается не столько в противостоянии президент—правительство и хронических политических конфликтах, сколько в несостоятельности большинства государственных органов. Чиновники не способны воплотить в жизнь даже позитивные идеи премьер-министра. Хуже того: если эти идеи всё-таки начинают работать, их сводят к созданию очередного коррупционного механизма.

Александр ГОНЧАРЕНКО