Нові правила гри чи підігрування забудовникам. Як Рада може змінити містобудування?

Одним із перших завдань новопризначеного прем'єр-міністра Дениса Шмигаля навесні 2020 року була реформа корумпованої галузі містобудування. Державну архітектурно-будівельну інспекцію (ДАБІ) мав замінити новий орган, але швидко вправитися з цим завданням не вийшло.

Визнавши провал реформи, уряд запустив процес створення нової структури. Так з'явилася Державна інспекція архітектури та містобудування (ДІАМ).

Наступним логічним кроком реформи стало створення якісної законодавчої бази, яка б визначала нові правила гри між виконавчою владою, сферою архітектурно-будівельного контролю, забудовниками та громадою.

У липні 2021 року Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроєкт №5655, який запускав реформу галузі. Підготовка документа до другого читання тривала понад рік і супроводжувалася критикою зацікавлених сторін.

Проти проєкту виступили архітектори, громадські організації та бізнесмени. Спілка українських підприємців назвала окремі положення акта такими, що “несуть корупційні ризики” і “можуть призвести до негативних наслідків”.

СУП закликала депутатів відхилити документ, а рух “Чесно” оголосив голосування за документ “маркерним”: інформацію про те, як за нього голосував кожен народний депутат, відобразять у його профілі.

ЕП зібрала аргументи противників законопроєкту та його авторки — голови партії “Слуга народу” Олени Шуляк, аби зʼясувати, кому документ принесе більше користі — забудовникам чи громаді.

Мінрегіон як нова ДАБІ

На початку вересня СУП направила голові парламенту Руслану Стефанчуку лист з проханням відхилити законопроєкт №5655, який, судячи з назви, покликаний “реформувати сферу містобудівної діяльності”.

Виявилося, що документ, який мав створити прозору систему містобудівного контролю та вирішити проблеми в галузі будівництва, збільшує повноваження Міністерства розвитку громад та територій і передає міністерству невластиві функції, які раніше виконувала Державна архітектурно-будівельна інспекція.

“Законопроєкт пропонує поєднати функції контролю та нагляду в Мінрегіоні, що порушує антикорупційне законодавство… Ми отримаємо дублювання функцій, дискрецію повноважень та корупційні ризики”, — ідеться в листі.

Утім, авторка законопроєкту Олена Шуляк наполягає, що акт передбачає розділення контрольно-наглядових повноважень у сфері містобудівної діяльності. За її словами, функції з містобудівного контролю виконуватимуть Державна інспекція архітектури та містобудування (ДІАМ) та місцева влада.

“Функції з державного містобудівного нагляду виконуватиме Мінрегіон. Об’єктами нагляду будуть уповноважені органи містобудування та архітектури , органи з містобудівного контролю , розробники проєктної документації, експертні та саморегульовані організації, виконавчі органи рад”, — перелічує вона.

У спілці обурюються тим, що рішення про притягнення обʼєктів нагляду до відповідальності та про накладення штрафів ухвалюватиме профільний міністр на підставі висновків Містобудівної палати — органу, якого ще не існує.

Аналітикиня руху “Чесно” Вікторія Олійник переконана, що для утворення Містобудівної палати не потрібно ухвалювати окремий закон.

“Містобудівна палата сама вирішить, хто і за якими критеріями ухвалюватиме рішення. Крім урядовців, там будуть працювати волонтери, їх рішення прирівняють до судових. Мінрегіон може звертатися або не звертатися до профільних саморегульованих організацій, аби отримувати висновки щодо відповідальних виконавців. Це право, а не обов'язок”, — наголошує Олійник.

Шуляк з цим не погоджується і наполягає, що проєкт пропонує не концентрацію функцій з контролю та нагляду в одному державному органі, а навпаки — їх розподіл між різними суб’єктами, що знижуватиме корупційні ризики.

“Законопроєкт прописує вичерпний перелік підстав для початку процедури нагляду, чітку та прозору процедуру розгляду справ про правопорушення, зміст правопорушень та санкції за їх вчинення”, — стверджує депутатка.

Сам собі перевірка

Аналітики “Чесно” звертають увагу на те, що документ пропонує встановити для забудовників “приватний контроль”. Це означає, що будівельні компанії зможуть створювати власні фірми, які “контролюватимуть” їх діяльність.

“Приватний нагляд вирішує, чи подавати скарги на забудовника, але приватна компанія може лише виписати припис про порушення. Якщо його не виконують, то вона може звернутися до суду, а може і не звернутися. Прокуратура й органи місцевого самоврядування не братимуть у цьому участі”, — пише Олійник.

Шуляк відповідає, що уповноважених осіб з містобудівного контролю реєструватимуть у Мінрегіоні тільки в разі їх відповідності низці критеріїв, у тому числі — розширеній майновій відповідальності власників таких фірм.

“Здійснення містобудівного контролю “приватним контролем” не допускатиметься, якщо в замовника або генпідрядника та уповноваженої особи наявні спільні кінцеві бенефіціарні власники юридичної особи”, — каже Шуляк.

Крім того, приватні контролери повинні будуть застрахувати відповідальність за шкоду, заподіяну внаслідок неправомірної дії або бездіяльності. За словами депутатки, у разі грубих порушень з боку представників “приватного контролю” їх повноваження припинять, а винних притягнуть до відповідальності.

“У разі неусунення замовником будівництва порушень, пов’язаних із самочинним будівництвом, договір з “приватним контролем” розривається, а замовник не зможе укласти договір з іншим “приватним контролем”.

У такому разі містобудівний контроль за об’єктом самочинного будівництва переходить до виконавчого органу місцевої ради”, — каже Шуляк.

СУП наполягає на доопрацюванні законопроєкту в частині процедури визнання обʼєкта самочинним будівництвом. Авторка документа запевняє, що такі об'єкти контролюватимуть виконавчі органи сільських, селищних та міських рад.

Депутатка додала, що аналізи проєкту, проведені Спілкою українських підприємців та рухом “Чесно”, не ґрунтуються на остаточній редакції акта. Фінальна редакція, яку винесуть на друге читання, наразі відсутня.

“Аналізи містять низку хибних висновків, які ґрунтуються на нерозумінні законодавства у сферах авторського права, містобудівної та антикорупційної діяльності, логічних помилках і перекручуванні норм законів”, — сказала Шуляк.

“Чесно” звертає увагу, що тексти законопроєктів у парламенті часто оприлюднюють перед голосуванням. Рух аналізував версію, отриману від членкині профільного парламентського комітету Ганни Бондар, “Слуга народу”.

Узаконення незаконного

У русі “Чесно” кажуть, що проєкт обмежує перелік підстав, які дозволяють зносити об'єкти незаконного будівництва, та унеможливлює повернення громадам земельних ділянок, на яких були зведені такі споруди. Шуляк заперечує: проєкт виписує “чіткий та прозорий” механізм ухвалення рішень.

“Зараз демонтаж об’єктів самочинного будівництва здійснюється винятково на підставі судових рішень, а законопроєкт дозволяє ухвалювати рішення про знесення таких об’єктів органам містобудівного контролю.

Зважаючи на корупційні ризики, законопроєкт чітко виписує умови, за яких таке рішення може бути ухвалене винятково судом”, — каже авторка документа.

Шуляк переконує, що законопроєкт розмежовує випадки, у яких рішення про демонтаж ухвалює орган містобудівного контролю, а в яких — суд.

Архітектори без прав

Рік тому сотня українських архітекторів зібралася на акцію протесту проти ухвалення документа. До акції долучилися Національна спілка архітекторів, декани архітектурних факультетів вузів, відомі архітектори Дмитро Васильєв, Андрій Пашенько, Анна Іскіердо та Слава Балбек.

Архітектори обурилися тим, що законопроєкт пропонує нівелювати значення авторського нагляду архітекторів. Якщо зараз авторство належить архітектору, то з ухваленням закону всі права отримає забудовник.

У спілці зазначають, що замовники будівництва зможуть вносити зміни в проєктну документацію без участі архітектора. Крім того, забудовник отримає можливість змінювати архітектора в односторонньому порядку необмежену кількість разів на будь-якому етапі будівництва.

“Якщо архітектор під тиском забудовника не погодиться внести потрібні йому зміни в проєкт — з ним попрощаються. У результаті буде те, що хоче забудовник. Це може спричинити появу потворних архітектурних форм. Що ще гірше — об’єкти можуть стати аварійними”, — зазначає Олійник.

Шуляк відповідає, що редакція законопроєкту, яка готується до другого читання, не передбачає позбавлення архітекторів авторських прав.

“Передбачається лише, що істотною умовою договору про розроблення проєктної документації на будівництво є визначення порядку внесення змін до проєктної документації на будівництво та визначення осіб, уповноважених на здійснення авторського нагляду за певних обставин”, — каже авторка акта.

До таких обставин належать визнання розробника проєктної документації недієздатним чи померлим, ліквідація юридичної особи — розробника, відсутність кваліфікаційного сертифіката і відмова розробника внести зміни до проєктної документації за бажанням замовника.

“Це особливо актуально зараз, в умовах війни. Частина архітекторів не може здійснювати професійну діяльність з об’єктивних причин: служить у ЗСУ, виїхала за кордон, загинула, перебуває на тимчасово окупованій території. Тимчасом роботи на їх об’єктах необхідно продовжувати”, — каже Шуляк.

Від Оболоні до Печерська

Редакція проєкту, яку аналізував рух “Чесно”, пропонувала знищити інструмент громадських слухань, запевняють активісти. Зараз при розробці містобудівної документації громадськість може ініціювати створення погоджувальної комісії, 50-70% складу якої становлять представники, обрані під час слухань.

За новим законом, громада зможе долучатися лише на етапі розгляду розробленої містобудівної документації, каже Олійник. Однак зробити це зможуть не всі охочі, а лише представники органів самоорганізації населення (ОСН). Такий формат має суттєві обмеження.

“Створені ОСН охоплюють не всі території. Якщо незабудовану житлом територію, наприклад, ділянку лісу, переводять під житлову забудову, то на цій території апріорі нема ОСН. У такому випадку влада може не залучати представників територіальної громади в погоджувальну комісію.

Також якщо ти з одного району Києва, з Оболоні, і тобі щось не сподобалося на Печерську, то тут виникають проблеми, бо у світогляді законотворців тобі має бути все одно, що роблять на Печерську”, — зазначає Олійник.

Ці аргументи авторка документа врахувала. “Редакція, яка готується до другого читання, запропонує залишити норму, що стосується громадських слухань щодо містобудівної документації, у чинній редакції”, — заявила вона.

Два-три тижні — і можна зносити

Законопроєкт створює ризик втрати пам’яток архітектури та об’єктів культурної спадщини, кажуть у Спілці українських підприємців та русі “Чесно”.

Погодження проєктів будівництва з органами охорони культурної спадщини відбувається через електронну систему. На такі погодження даються 14 днів з можливістю продовження на десять днів. При цьому діє принцип мовчазної згоди, за якого в разі відсутності погодження або заперечень проєктна документація на об’єктах культурної спадщини вважається погодженою.

У “Чесно” кажуть, що в останні роки надання публічної інформації державними органами хронічно затримується, а інколи інформація взагалі не надається.

“В умовах війни та за наявності багатьох запитів органи культурної спадщини можуть не встигнути написати заперечення. Крім того, будь-яке погодження з ЮНЕСКО за такі строки здійснити неможливо”, — пояснює Олійник.

Шуляк відповідає, що механізм погодження з використанням Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва працює з липня і не є чимось новим. За її словами, передбачені 24 робочі дні — “цілком достатній строк” для розгляду питання погодження або відмови в погодженні проєктної документації.

“Перелік публічних послуг, які не можуть надаватися за замовчуванням, визначає закон “Про особливості надання публічних послуг”.

Погодження проєктної документації органами охорони культурної спадщини до такого переліку не включене. Таким чином, погодження проєктної документації за замовчуванням повністю відповідає законодавству”, — каже ініціаторка акта.

Вона вважає, що встановлення чітких строків погодження проєктної документації та застосування принципу замовчування при наданні такої адміністративної послуги “суттєво зменшує” корупційні ризики в цій сфері.

Здирництво чи дисципліна?

Бізнес обурений сумами штрафів, які вводить законопроєкт. У Спілці підприємців зауважують, що каратимуть навіть за формальні порушення.

“Великі штрафи та мінімальні підстави для їх накладення можуть стати корупційним фактором. Чіткої диференціації штрафів залежно від тяжкості та суспільної небезпеки немає”, — ідеться в листі спілки до Стефанчука.

Проєкт встановлює штрафи не за формальні порушення, а за умисні протиправні дії, парирує Шуляк.Вона додає, що при підготовці документа до другого читання враховані зауваження НАЗК, Головного науково-експертного управління Верховної Ради, Міністерства юстиції та Міністерства культури.

Представники бізнесу відповідають, що внесених правок недостатньо. Вони пропонують провести широке обговорення законопроєкту зі стейкхолдерами.

Олександр КОЛЕСНІЧЕНКО