Как не задушить в “опекунских” объятиях государства местное самоуправление?

— Министерство регионального развития и строительства, которое вы возглавляете, стало инициатором нового всплеска заинтересованности к необходимости проведения в Украине административно-территориальной реформы. О ней говорят уже давно. И раз ее все нет и нет, возможно, она и не нужна?

— Мы должны были провести админтерреформу сразу же после восстановления Украиной своей независимости. Если не в 1992 году, то во всяком случае в 1993—1994 годах. Но мы смогли лишь создать комиссию, которую возглавил тогдашний президент Украины Леонид Кравчук. Результатом работы комиссии стала Концепция административной реформы в Украине, утвержденная Указом президента Украины в июле 1998 года. Но, к сожалению, ее не реализовали. И после 18 лет со времени восстановления независимости Украины мы не имеем эффективной власти. Ни государственной, ни местной.

— Вы считаете, что нынешний беспорядок во власти связан с тем, что украинская власть просто заговорила очень необходимую реформу?

— Непроведение реформ — основная причина беспорядка. Новая власть функционирует по старым советским принципам, на территории, на которой она не может вовремя предоставлять качественные услуги. Власть не является эффективной, поэтому не может осуществить превращения, которые бы помогли нашему государству быстро развиваться. Почему? Потому что нет инструмента для проведения действенной политики. Мы не сформировали эффективный механизм реализации публичной власти ни в сфере государственного управления, ни в сфере местного самоуправления.

Относительно местного самоуправления, оно по своей природе противоречит государственному диктату и может развиваться только в условиях свободы. Государство объективно заинтересовано в развитии местного самоуправления, поэтому просто вынуждено содействовать этому. Но очень важно, чтобы государственная опека не была ограничивающей и обследующей, чтобы в этих “опекунских” объятиях не задушила местное самоуправление. Оно должно расти и развиваться “снизу” естественным путем при поддержке государства и под его контролем. Вы посмотрите, ежегодно количество предоставляемых органами местного самоуправления управленческих и общественных услуг возрастает, повышаются и требования к их качеству, появляются альтернативные источники общественных услуг, от органов местного самоуправления требуется не только открытость, прогнозирование, учет изменений внешней среды, обеспечение обратной связи с получателями услуг, а и направленность на инновации, поиск новых методов деятельности.

Все это предусматривает развитие местного самоуправления с учетом современной парадигмы управления, в основе которой лежит новая управленческая культура, ориентированная на потребителя-гражданина, и оптимальное, с точки зрения получения конечного результата, удовлетворение его потребностей и интересов — соотношение централизации — децентрализации, политического — административного управления, муниципального управления — менеджмента.

Для построения системы управления на местном уровне, которая позволит создать полноценную для развития человека среду, необходимо провести между видами публичной власти перераспределение функций и полномочий, создать сбалансированную систему, которая осуществляет управленческие и общественные услуги на всех уровнях управления.

— Мы вспоминаем об админреформе только накануне выборов, когда нужно поменять Конституцию, остаться при власти...

— И даже тогда не вспоминаем. Вспомните 2004 год. Тогда внесли изменения в Конституцию, а о местном самоуправлении забыли. Смотрим, что мы имеем в местном самоуправлении. Как система, оно у нас фактически не действует. К такому его состоянию привели последние выборы 2006 года, которые прошли по партийным спискам. Согласно действующему законодательству, задание районных и областных советов — реализовать общие интересы соответствующих территориальных общин: сельских, поселковых и городских.

После выборов по партийным спискам у нас в районных и областных советах нет представителей всех территориальных общин, которые входят в состав соответствующей административно-территориальной единицы. Чаще всего доминируют представители районного или областного центра. Например, в Днепропетровской области более 60% депутатов областного Совета являются представителями областного центра. Вопрос риторический — представляет ли этот областной совет общие интересы территориальных общин всей области?

Нет механизма выявления и реализации общих интересов территориальных общин. Поэтому местное самоуправление как система не действует. Областной совет принимает свои решения, районный — свои, городской — свои. И каждый считает, что он действует правильно. Но главная проблема местного самоуправления — отсутствие надлежащего финансово-материального обеспечения под выполнение закрепленных за ним законом полномочий. В 2001 году, после принятия Бюджетного кодекса, города, являющиеся областными центрами, получили возможность быть более-менее независимыми. Но уже небольшие города этого не имеют. А села и поселки у нас тем более на 90% дотационные. Из них 95% — глубоко дотационные. И оставленные полностью 100% налогов, которые образуются в таких общинах, не решит даже вопрос оплаты труда работникам сельсовета, не говоря уже о развитии. Поэтому делаю акцент на том, что необходимо сформировать материально-финансовую основу местного самоуправления.

— А государство предоставляет какую-то материальную поддержку селам и малым городам?

— В 2008 году было выделено на развитие сельских территорий 602,05 млн. грн. субвенции из Государственного бюджета местным бюджетам на социально-экономическое развитие. В прошлом году правительство вносило предложение предусмотреть в Государственном бюджете также средства субвенции на социально-экономическое развитие малых городов в размере один млрд. грн. Это оказало бы значительную поддержку малым центрам активности, помогло бы малым городам сохранить рабочие места и обеспечить население окружающих сел работой. Но, к сожалению, изменения к закону “О государственном бюджете Украины на 2008 год” так и не были одобрены парламентом.

Но сегодня перед Украиной предстали новые вызовы, которые являются очень угрожающими для нашего будущего. В первую очередь, речь идет о стремительном падении численности населения, прежде всего, сельского. Уменьшение численности населения территорий, тихое вымирание сотен сел, рост количества неработоспособного населения является очень тревожными симптомами для государства сегодня, а их последствия в недалеком будущем могут быть вообще не прогнозированными. Причем, скорее всего, исчезают малые сельские общины. И речь идет не только о естественном вымирании. Молодые семьи переселяются в большие села, города, где есть работа. Если в течение последних пяти лет уменьшение городского населения держится на уровне приблизительно 0,3% в год, то ежегодно численность сельского населения уменьшается на 1%, т.е. в три раза быстрее! Следовательно, уменьшается часть сельского населения среди всего населения Украины. Однако невзирая на это, Украина до сих пор остается наименее урбанизированным государством среди европейских государств. Ведь у нас по статистике в селе проживает почти 31,5% населения Украины. Но о чем говорит мировая и европейская практика? В сельском хозяйстве этих стран работает, как правило, не больше 4—5% населения. В то же время в селах проживает 20—25 процентов населения. Это свидетельствует о том, что значительная часть тех, кто проживает в сельской местности, ездит на работу в ближайший город.

Подобная практика складывается и в Украине. Однако она имеет существенные отличия, поскольку у нас значительная часть сельского населения, которое статистика еще считает сельским, на самом деле работает и живет в больших городах, прежде всего, в городах-миллионниках, ведь именно там происходило оживление производства, строительства и торговли, что в значительной мере требовало рабочих рук. Переезд в большой город — это серьезный психологический стресс для сельского человека, в то же время это и серьезная проблема для самого города, который начинает задыхаться от неконтролируемого роста численности жителей. Но сама сельская безработица, которая значительно превышает уровень безработицы городского населения гонит людей в города. Особенно это касается сел, которые находятся вне зоны экономического притяжения, т.е. мест, где работает большинство жителей ближайших сел. Для городов областных центров — это до 30 км, для районных центров — до 15 км, для городков, поселков — 10—15 км. Наша задача состоит в том, чтобы люди имели возможность жить там, где им комфортно, и иметь работу недалеко от места проживания.

— Власть может это как-то изменить?

— Может и обязана. Для этого она должна проводить политику формирования дееспособных общин, которые имеют надлежащую финансово-материальную базу и необходимую социальную и инженерную инфраструктуру для производства публичных и общественных услуг и адресно помогать развитию малых городов.

— А во время выборов?

— Только в том случае, если реформа местного самоуправления станет составляющей политической реформы, только тогда. Но пока мы не проведем административно-территориальную реформу, реформу местного самоуправления, пока мы не сформируем дееспособные местные общины, до тех пор мы будем топтаться на месте или продвигаться, как спутанные.

— А как их нужно сформировать, и кто это может сделать?

— Министерство регионального развития и строительства предложило закон о новой государственной региональной политике. Мы подготовили закон об административно-территориальном устройстве, не высосав его из пальца, или положив на бумагу после глубокого анализа увиденное на потолке. Мы проработали каждую область и собрали огромный массив уникальной информации, с паспортами каждого населенного пункта, зная, что там есть, куда люди ездят работать, где они получают социальные услуги и так далее. Мы смоделировали в соответствии с разработанной методикой приемлемое в данных условиях административное устройство, обсудили его с местной властью, представителями территориальных общин. Кроме того, мы предложили им самим сформировать такие проекты, чтобы потом в дискуссии выйти на общее решение.

— Снова будут перекраивать, объединять-разъединять села и районы... Зачем?

— Чтобы создать дееспособные территориальные общины путем формирования их территориальной и финансовой основы. Если территориальная община не будет иметь достаточной финансовой основы, то как она сможет развиваться?

— А где местные общины могут взять необходимые средства?

— Это — часть административной реформы, и связана она уже с изменением налоговой, бюджетной систем и межбюджетных отношений. Какую мы имеем картину сегодня? К примеру, если взять налог на прибыль предприятий в перерасчете на одно лицо по областям, мы увидим, что в самом богатом регионе эта сумма составляет около 4300 гривен на год, в самом бедном — 129. Имея такую диспропорцию, невозможно применение никаких принципов “справедливого расщепления” этого налога между регионом и государством.

Мы (Минрегионстрой. — Ред.) дали ответ на эти и другие вопросы в концепциях и законопроектах — Концепция новой государственной региональной политики, Концепция реформы местного самоуправления, Концепция реформы административно-территориального устройства и другие. Они есть на сайте министерства и висят там уже приблизительно год. Эти концепции и законопроекты прошли экспертизу Совета Европы, обсуждались на международных конференциях, в каждом регионе Украины. Сейчас нужна только политическая воля для реализации этого, а не болтовня.

— Но кто же в год президентских выборов будет этим заниматься? Нужно было эту реформу проводить, когда Донбасс хотел отделиться. Ведь власть никто не отдает. Ее можно только взять. Есть ли такие люди в регионах, которые готовы бороться с центральной властью за перераспределение полномочий?

— На местах кричат и требуют проведения реформ. В мае состоялось совещание с сельскими и поселковыми председателями под руководством премьер-министра Юлии Тимошенко. Половина выступающих на пленарном заседании говорила об этом. В секции, где я председательствовал, почти каждый говорил об этом. Внизу понимают: пока не произойдут эти реформы, никто из поселковых руководителей не имеет шанса быть успешным, он не имеет хорошего инструмента для реализации тех обещаний, которые давал, когда шел на выборы. И, более того, никто не удовлетворен своей жизнью в территориальной общине, потому что не решаются проблемы, накопившиеся за много лет, поскольку нет ни надлежащих полномочий, ни ресурсов для их реализации, или же нет людей, которые способны эффективно использовать эти полномочия и ресурсы.

— Василий Степанович, ну не будет сейчас такой реформы, не для этого нынче делят будущую власть, чтобы ее отдавать на места.

— Вы знаете это изречение: политик думает о следующих выборах, а государственный деятель — о государстве? Если бы у нас были такие деятели 15 лет тому назад, мы провели бы административную реформу. Если бы они были сейчас, то мы сейчас бы принимали соответствующие государственные акты и путем консенсуса элит выходили на планирование: что, как и когда необходимо сделать. Но я реалист и понимаю: когда у политических деятелей существует боязнь начала реформы, потому что они боятся потерять в имидже, то небольшая степень вероятности, что она будет проведена в ближайшее время.

То, что проблема реформ перезрела — не вызывает сомнения. То, что элита не дозрела до реформы, — тоже не вызывает сомнения. Я надеюсь, что во время этой избирательной кампании наши политики повзрослеют. Что общение с местной властью, людьми поможет им переосмыслить ситуацию, и после выборов общество будет иметь их волю к проведению этих очень нужных реформ и, в первую очередь, реформы местного самоуправления. Немногое изменится в нашей жизни, если перекроют полномочия президента или премьер-министра, или кому-то из них что-то прибавят или отберут, а формирование дееспособных территориальных общин — преобразует все государство.

— Это сейчас мало кого волнует.

— Рядового гражданина, например, из села, не волнует. Для президента или премьер-министра, возможно, остро стоит этот вопрос. Кто это будет делать: Иван Петрович или Петр Иванович. А жителю села это безразлично! Но что делается или не делается в селе — не безразлично? Что может сельский председатель сделать, что может сельский совет? Как он может решить проблемы сельского жителя? Это ему не безразлично. Если он может их решить, то он, возможно, и фамилий не будет помнить тех, кто председательствует в Киеве.

— Центральная власть будет говорить о реформе и заниматься ею, но она никогда не отдаст власть на места. Готова ли местная власть отобрать часть полномочий у центральной?

— К сожалению, сейчас мы имеем то, что вы говорите. И центральная власть может привести очень серьезные аргументы. И главный из них — отсутствие подготовленных кадров, которые смогут квалифицировано заниматься делами территориальных общин. Нас спросят, а сколько у вас должным образом подготовленных сельских руководителей?

— Так их не переизберут, найдут других.

— Но все равно, выберут людей неподготовленных, которые не знают хорошо законодательства, не умеют использовать рычаги власти и тому подобное. Образовательный уровень должностных лиц местного самоуправления и подготовка депутатов местных советов во многих случаях не позволяет им квалифицировано выполнять возложенные на них полномочия и обязанности. Из почти 99 тысяч должностных лиц местного самоуправления всего 64,7% имеют полное высшее образование. Корпус работников органов местного самоуправления ежегодно обновляется приблизительно на 20%, что требует проведения соответствующей подготовки назначенных работников. Более чем из 230 тысяч депутатов местных советов каждый раз на очередных выборах 40—60% избираются впервые. Следовательно, в основной своей массе они не имеют соответствующей подготовки и опыта для выполнения депутатских полномочий. А при рассмотрении каждого из важных для социально-экономического развития сельских территорий вопросов, мы постоянно будем возвращаться к эффективной местной власти, к ее способности решать поставленные перед ней задачи.

Поэтому нам нужно развивать подготовку специалистов для местного самоуправления. Национальная академия государственного управления при Президенте Украины в основном готовит специалистов для государственного управления. Концепцию подготовки специалистов для местного самоуправления на базе Академии муниципального управления Кабинет Министров утвердил. Теперь задача заключается в организации их подготовки.

Михаил МИЩИШИН