Федералізм чи унітаризм: звіримо годинники

Це не випадково: чинний державний устрій має стільки недоліків, що їхній перелік потребував би кількох статей.

Але перш, ніж палко обговорювати ті чи інші чесноти та вади федеративного чи унітарного устрою за умов України, варто спершу, образно кажучи, звірити годинники або ж уточнити засадничі поняття, бо без цього подальша дискусія не має великого сенсу — кожен говорить і пише щось своє, лише краєчком дотичне до загальної теми.

Отож — що таке унітарна держава (одразу зазначу, що тут і далі йтиметься виключено про демократичний світ)? Це моноетнічна держава (ясна річ, у якій не 100%, але переважна більшість населення — титульний етнос), якій властива гомогенна етнолінґвістична, віросповідна, культурна, правова структура.

Типовими унітарними державами в Європі є Угорщина, Польща, Швеція. Унітарна держава може бути відносно більш централізованою (Польща) та істотно децентралізованою (Швеція).

Рівень того й іншого визначається характером економічних відносин та історичними традиціями. Загалом у розвинених унітарних державах спостерігається тенденція до децентралізації, що зовсім не означає їхньої федералізації.

Що таке федеративна держава? Умовою для появи держави федеративного типу є її багатоетнічний склад та/або певні історичні державотворчі традиції. В федеративній державі спостерігається культурна, віросповідна, правова, а нерідко й етнолінгвістична гетерогенність.

Держави федеративного типу бувають трьох різновидів.

Перший ґрунтується на федералізмі договірного типу при домінуючій багатоетнічності. Суб`єкти такої федерації (близької до конфедерації), маючи спільні загальнодержавні структури влади, спільну Конституцію, разом з тим утримують високу ступінь автономії, яка включає місцеве законодавство (зазвичай і Конституцію), податкову систему, культурну самостійність тощо.

Прикладами такої федерації є Швейцарія, Індія на певних етапах свого розвитку та Російська Федерація у період 1991-2000 років.

Другий тип федералізму виникає при домінуючій моноетнічності з урахуванням політичних, субетнічних і культурних традицій суб`єктів федерації. Такими суб`єктами є федеральні землі, які раніше були незалежними державами (Німеччина), або штати, які виступали ініціаторами створення федеративної держави, а затим приєднувалися до неї (США) тощо.

В такому випадку федерація має значно сильніші загальнодержавні владні структури, більш гомогенне законодавство, яке поєднується з широкою місцевою автономією.

Цей тип федералізму близький до третього — суто територіального, прикладом якого слугує, скажімо, Австралійський Союз.

Проте значну кількість держав не можна однозначно зарахувати до унітарного чи федеративного типу. В них чи то виокремлено національно-територіальні автономні одиниці, часом з рівною мірою автономності (Іспанія), чи регіони мають дуже широкі права самоврядування (Італія).

Своєрідним шляхом від моменту унезалежнення пішла Фінляндія: Аландські острови, населені шведськомовним населенням, одержали широку автономію, а по Другій світовій війні крок за кроком почали відвойовувати собі автономний устрій саамі.

Як наслідок руйнації колоніальних імперій також виникають своєрідні системи квазі- або біляфедерального типу. Так, Франція включає низку “заморських департаментів” — колишніх колоній, які користуються особливим статусом у державі, а на додачу наприкінці ХХ століття особливий статус одержала Корсика.

Ще складнішою є структура, утворена на теренах колишньої Британської імперії. Вона включає Об`єднане королівство Великої Британії та Північної Ірландії, британські домініони (Канада) та держави-члени Співдружності; останнім часом у складі власне Великої Британії виокремилися як автономні одиниці з власними парламентами спершу Північна Ірландія та Шотландія, а потім (з 1997 року) і Вельс.

А Іспанія з її Каталонією, Галісією та іншими автономними утвореннями, кожне з яких має свій специфічний статус і різні права (он каталонці взагалі прагнуть зватися окремою нацією)?

При цьому Велика Британія та Іспанія є монархіями; термін “федеративна монархія”, наскільки відомо, у політичній науці відсутній, тоді як така монархія існує.

Це Бельгія, поділена на дві основні частини — фламандську і валлонську, з вкрапленнями особливих територіальних утворень — столиці Брюсселя й округу Ейпен-Мальмеді.

З іншого боку, Італія з її широким обласним самоврядуванням офіційно не є федерацією; так само й низка інших держав, де регіони реально мають куди більше прав, ніж суб'єкти нинішньої Російської Федерації...

Таким чином, у світі існує розмаїття типів державно-територіального устрою, яке не зводиться лише до унітаризму та федералізму у чистому чи навіть “брудному” вигляді. Взагалі, з філософсько-методологічного погляду, федералізм й унітаризм як такі є не більше, ніж абстракції, “ідеальні типи”, маркери певних політичних стратегій тощо.

Зрозуміло, що втілення на 100% і навіть на 90% таких абстракцій в життя малоймовірне (за тими винятками, про які йтиметься далі).

В Україні дискусії точаться саме під оглядом “повного й остаточного” втілення в українське життя чи то доконаного унітаризму, чи то переможного федералізму.

Відтак сенс дискусії зводився до чогось на взірець дитячого: “А хто сильніший — слон чи кит?” З тими ж практичними й інтелектуальними наслідками. А тим часом федералізацію у нас на практиці заміщала новітня феодалізація, а унітаризм намагався вийти за межі здорового глузду.

Тим часом у світі справді існують унітарні чи федеративні держави у “чистому вигляді”, такі собі “втілені абстракції”. Наприклад, Федеративна Німеччина.

Але ж ця федерація — наслідок утілення певних ідей демократичної політичної еліти після тієї страшної катастрофи, яка спіткала німців у Другій світовій війні, коли все починалося на руїнах (у переносному і буквальному сенсах) старого, з “чистого листа”.

А на додачу в німецькій “абстракції федерації” були вдало враховані, часом так, що на перший погляд і непомітно, багатолітні історичні традиції регіонального німецького життя — з тим, щоб ця регіональність працювала на “плюс”, а не на “мінус”.

Спрацювало! Так само, як і в сучасній Польщі, яка також внаслідок трагічних подій Другої світової війни стала де-факто моноетнічною — а відтак й унітарною у практично “чистому” вигляді. (Зрозуміло, втім, що вповні теоретичні переваги унітаризму у конкретній польській ситуації розкрилися тільки після 1989 року).

Ну, а що стосується Австралійського Союзу, то це типово “поселенська”, емігрантська держава, яка також будувалася з “чистого листа”, щоправда, одержавши зараз чимало проблем із національно-територіальним визначенням аборигенів.

Україна, зрозуміла річ, не будувалася після 1991 року “з чистого листа”, як би цього комусь не хотілося (навіть із кращих міркувань). Одні вважають (і небезпідставно), що теперішня Україна має коріння в козацькій добі, інші (теж небезпідставно) — у часах УРСР, треті — у добі УНР (також твердження на ґрунті реальності).

І, головне, Україна існувала як певна “ідеальна спільнота”, як концепт, що мав владу над мільйонами людей, задовго до 1917-го, не те що 1991-го...

Отож “маємо те, що маємо” справді стало констатацією реального стану справ. З іншого боку, українська дійсність не була піддана цілеспрямованим, раціональним, виваженим реформам, які б мали наслідком еволюційний рух до таких “банальних” речей як розвинена політична демократія та ринкова національна економіка.

Події розвивалися переважно стихійно, політична структуризація суспільства почала ставати фактом тільки десь за десять років після здобуття (точніше, відновлення) незалежності.

Є автономний Крим — то й добре, запишемо його до нової Конституції, геть забувши проблему кримськотатарського населення і відновлення його прав на національну автономію.

Є поділ на 24 області з їхніми нерідко випадковими межами — добре, зафіксуємо їх в Основному Законі, а до цього додамо ще й Київ та Севастополь як особливі регіони. І так далі.

Проте не можна сказати, що навіть за “перехідних” обставин (які у нас розтягнулися на два десятиліття) не має жодного значення, яким є державно-територіальний устрій країни і на яких формальних підставах здійснюються державне управління і місцеве самоврядування.

Не випадково ж Віктор Медведчук, котрий кілька років очолював президентську адміністрацію і претендував на роль єдиного законного наступника Леоніда Кучми, ініціював швидке створення і проходження у жовтні 2002 року через усі етапи узгодження у владних інстанціях проекту “Концепції удосконалення адміністративно-територіального устрою України”, що мала бути введена у дію президентським указом — з відповідними наступними змінами у законах і підзаконних актах.

Не випадково Віктор Ющенко почав своє президентство з декларації про необхідність докорінної адміністративної реформи (яка, на жаль, закінчилася нічим). Не випадковий є і новий тур дискусій про унітаризм та федералізм: проблеми залишилися, проблеми на часі.

Отож, маємо те, що в Україні фактом політичного життя минулих років стала автономізація деяких “особливих” регіонів, коли центральна влада лише номінально контролювала їх. І водночас жорстке підпорядкування Києву інших регіонів, котрі не мали реально навіть задекларованих Конституцією прав.

Сьогодні склалася інша ситуація, для якої характерна спроба повного й остаточного підпорядкування центральній владі всіх регіонів — при тому, що сама влада побудована на основі кадрових й ідеологічних ресурсів лише одного з регіонів, а не всієї країни.

Відтак давня проблема унітаризму/федералізму повертається іншими гранями. Вона стає пов‘язаною з остаточним позбавленням середовища інтелектуалів ілюзій щодо можливості “демократично-ринкового бліцкригу” (як це було на початку 1990-тих і після 2004 року) та щодо прямого запозичення стандартів і норм європейського політичного устрою для впровадження їх в українську реальність.

Власне, має йтися навіть не про стандарти, а про певні інтелектуальні міфи, пов‘язані із рецепцією цих європейських норм в Україні за часів “перестройки” й у сьогоденні.

Простіше кажучи, ані Німеччину, ані Польщу, ані навіть Албанію нам в Україні не збудувати. Треба будувати саме новітню Україну, звісна річ, орієнтуючись на передовий досвід, проте не намагаючись мавпувати навіть найкращі світові зразки і пам'ятаючи, що на всій державній території, за винятком Автономної Республіки Крим та Севастополя, етнічні українці складають більшість населення.

А це, з європейського погляду, є важливою підставою для того, щоб Україну будувати як унітарну державу.

Проте середній українець-галичанин істотно відмінний майже за всіма значущими соціологічними показниками від українця-донеччанина, що є підставою для широкого регіонального самоврядування.

Реально розв'язати проблематику унітаризму і федералізму, ясна річ, можна буде тільки у разі приходу до влади колись у майбутньому не позірного, а справжнього “уряду народної довіри”. Але до цього часу теоретичний розмисел інтелектуалів має вже розставити всі крапки над “і”.

Сергій ГРАБОВСЬКИЙ