Абсолютное большинство из них оказались нерезультативными по сравнению с ожиданиями. Какие-то реформы были инициированы внутренними силами, какие-то под давлением внешних обстоятельств, отдельные по подсказке внешних кредиторов, которые, наведываясь время от времени в страну, давали принудительные советы по тем или другим нововведениям в нашей жизни. Последние также можно оценивать по-разному с точки зрения как тайминга, так и способа реализации предлагаемых решений.
Накопленные неудачи Украины в сфере реформ можно объяснить тем, что были слишком оптимистичные ожидания о нашем будущем в самом начале нашей новейшей истории независимости. Хорошо помню эту эйфорию начала 1990-х годов, когда после обретения независимости у многих наших соотечественников была единственная мысль: “Мы избавились от советского ярма и очень скоро заживем лучше всех в Европе”. Ведь по ресурсному, человеческому, инфраструктурному, географическому потенциалу мы были и, несмотря ни на что, остаемся одной из наиболее перспективных стран Европейского континента. К сожалению, “не так сталося, як гадалося”. Переоценка своих возможностей на старте и недооценка вызовов трансформационного периода едва не обернулись для нас катастрофой. И это только одна сторона медали.
Другая заключается в том, что поддержка международным сообществом и нашими западными партнерами Украины всегда происходила по остаточному принципу. Нельзя точно утверждать, что было в мозгах западных геополитиков по этому вопросу, очевидно лишь то, что большую поддержку, по крайней мере на протяжении 90-х годов прошлого века, получали страны Восточной Европы (Польша, Чехия, Балтийские страны) и даже Россия, чем мы. Возможно, это было обусловлено также переоценкой нашего потенциала, дескать, сами как-то справятся, а возможно, другими стратегическими соображениями, хорошо описанными З.Бжезинским в “Большой шахматной доске”. Перечитывая ее сегодня, просто еще раз удивляешься тому, насколько пророческими были его предположения о сценариях развития событий в зависимости от выбора крупных геостратегических игроков, противостоять которым слабая украинская государственность из-за тотальной коррупции, кумовства, иногда простой человеческой жадности была не в состоянии.
Таким образом, наше государство, теряя время, надеясь преодолеть трансформационный путь наименьшими усилиями, полумерами, на самом деле еще больше погружалось в пропасть экономического хаоса, консервируя свою технологическую, научную, инновационную отсталость не только от мирового авангарда, но и от ближайших соседей.
Попробую проиллюстрировать эти тезисы на примере основных налоговых реформ, происходивших в нашей стране в течение последних почти 30 лет.
Уже признанным в нашей научной литературе является тот факт, что главной задачей первого этапа становления отечественной налоговой системы (1991—1996) было создание системы налогообложения, способной формировать доходы государственного бюджета. Отсутствие собственного опыта законотворчества и идеализация рыночных механизмов обусловили малоосмысленное копирование отдельных элементов налоговых систем европейских стран. Примером такой нерассудительности было введение НДС по максимальной в мировой практике ставке на уровне 28%. Отдельной ошибкой того периода было также введение налога на доходы физических лиц с прогрессивной шкалой ставок, ведь в 1990-х годах не наблюдалось значительной дифференциации населения как по трудовым, так и по другим доходам, а наличие такой прогрессии необоснованно усложняло администрирование этого налога.
Лучиком здравого смысла на этом фоне было введение упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства в 1999 г. В отличие от многих других случаев, цель этой реформы в принципе была достигнута, ведь основная задача заключалась в формировании крепкого класса предпринимателей, самозанятости и в создании новых рабочих мест. По состоянию на сегодняшний день у нас более 1,2 млн зарегистрированных предпринимателей на упрощенной системе, более 800 тыс. нанятых ФЛП работников и свыше 19 млрд грн уплаченного единого налога в 2018 г. Казалось бы, это неплохой результат, но сегодня из десятка известных схем уклонения от уплаты налогов тяжело найти хотя бы одну, в которой не использовались бы возможности упрощенной системы для избежания налогообложения.
Изменения в налогообложении персональных доходов наемных работников, произошедшие в 2003—2004 гг., были продиктованы внешними обстоятельствами, а именно — так называемым эффектом “гонки вниз” налоговой конкуренции между странами. Украина на три года позже РФ перешла на единую плоскую ставку персонального подоходного налога, не говоря уже о законодателях налоговых реформ — странах Балтии. Период относительного экономического благополучия, длившийся в Украине до мирового кризиса 2008—2009 гг., не способствовал изменениям системы налогообложения, ведь сложилось обманчивое впечатление, что с экономикой все хорошо.
В 2010 г. был принят Налоговый кодекс Украины, но основное его достижение заключалось не столько в каких-то очередных нововведениях в системе налогообложения согласно требованиям времени, сколько в простой инкорпорации разрозненных налоговых законов и относительном удобстве его применения для налогоплательщиков.
Следующий этап заметных налоговых реформ пришелся на 2016 г., когда была уменьшена почти вдвое ставка ЕСВ с целью детенизации фонда оплаты труда и с неубедительными последствиями такой детенизации, реформирован налог на прибыль предприятий, введена единая ставка НДФЛ, правда, без особых изменений в подходах к определению базы налогообложения, которые, по мнению многих экспертов и ученых, давно назрели.
Однозначным достижением этой налоговой реформы можно считать внедрение нового методологического подхода к определению базы налога на прибыль предприятий на основе данных бухгалтерского, а не налогового учета. Количество убыточных предприятий значительно сократилось, а рентабельных, соответственно, выросло. Существует тенденция к дальнейшему увеличению числа успешных предприятий. Это пример того, что важны не налоговые ставки, а подходы к определению объекта налогообложения. В противовес этому не понятно, почему до сих пор при определении базы налогообложения НДФЛ не внедрены стандартные расчеты на уровне прожиточного минимума для всех плательщиков без ограничения по величине полученного дохода в виде заработной платы. Также надо было бы шире использовать персональные расчеты (на детей, образование, медицину, пенсионное страхование и т.п.). Ответственные за налоговую политику в нашем государстве не решаются на этот шаг, а ведь он нашел бы поддержку со стороны населения и позволил бы начать восстановление доверия к действиям государства в этой сфере. По состоянию на сегодняшний день налицо, к сожалению, дискриминация физических лиц — налогоплательщиков по сравнению с юридическими, которые в дополнение ко всему широко используют для минимизации своих налоговых платежей упрощенную систему налогообложения. Это проявляется в разных формах и выражается разными показателями, а главный состоит в нездоровой пропорции распределения налоговой нагрузки между ними, о чем шла речь в одной из предыдущих статей (см. ZN.UA №20 от 1.06.2019).
Приблизительно в этот же период была запущена система электронного администрирования НДС, которая отрабатывалась в тестовом режиме в течение 2015 г. Несмотря на тотальный контроль, который эта система позволила вести за торговыми оборами налогоплательщиков, налоговый разрыв по НДС остается довольно высоким, а сверхсложная и дорогая система администрирования этого налога (ведь никто не считал, какой размер оборотных средств плательщиков в условиях дефицита этого ресурса отвлекается на регистрацию налоговых накладных) не привела к уничтожению скруток, нетипичного экспорта, злоупотреблений с налоговым кредитом.
Однако главный недостаток этой системы даже не в ее сложности и излишней затратности, а в том, что концептуально она была создана на таком ошибочном подходе, как закрытый реестр данных, доступ к которому имеет ограниченный круг лиц. В Брюсселе 6 декабря с.г. должна состояться конференция “НДС в цифровой век”, где планируется обсудить возможности применения открытого реестра распределенных данных — блокчейна — для целей администрирования этого налога. По моему мнению, реформаторам нужно внимательно изучить возможности этой технологии и способы ее применения для налоговых целей.
Мы постоянно боремся с налоговой дискрецией, но создаем систему, которая просто рождена для нее. И до сих пор не единичны жалобы налогоплательщиков на необоснованное блокирование налоговых накладных.
Возможно, пришло время переосмыслить функционал такого сервиса, когда, вводя подобную систему, государство фактически говорит всем налогоплательщикам, что оно никому не доверяет, все и везде будет контролировать, а за наименьшие не то что подозрения, а просто технические ошибки беспощадно наказывать. При таком подходе доверие не восстановишь, добровольную уплату налогов на обеспечишь, налоговые разрывы не преодолеешь. На самом деле его не обеспечишь и имплементацией в наше налоговое законодательство неотработанных подходов из международной практики налогообложения. Вроде и в тренде, вроде и нововведение, но ничего, кроме налоговой неопределенности, в нашу систему оно не привносит (”Смещенные приоритеты налоговой реформы”, см. ZN.UA №38 от 12.10.2019).
Итак, отсутствие интеллектуального лидерства в сфере реформ, которое обеспечивает прежде всего нужды нашего общества и экономики, отстаивает национальные интересы, — главная, но не единственная из проблем, из-за существования которых не удается достичь желаемых результатов. Другая не менее важная проблема тесно связана с первой и заключается в том, что к власти чаще всего приходили политики со скрытыми намерениями. Декларируя одно, в частности привлекательные в глазах общества цели, на самом деле они преследовали абсолютно конкретные частные интересы, пренебрегая общественными. Все это, густо замешанное на коррупции и непотизме, априори не может принести положительный результат. Худшее из возможных последствий таких действий на протяжении не одного года заключается в потере доверия всех ко всем: общества к государству, государства к населению, внешних партнеров к Украине.
Если подумать над этим, то оказывается, что именно дефицитом искренности и открытости можно также объяснить феномен последних президентских, да и парламентских тоже, выборов в Украине. Неожиданный уровень доверия, полученный так называемым несистемным политиком, по моему субъективному мнению, можно объяснить не столько оппортунистическими настроениями значительной части электората в отношении действующей на тот момент власти, сколько именно искренностью и открытостью нынешнего президента Украины, по крайней мере в ходе проведения предвыборной кампании. Вероятно, режиссеры последних президентских выборов, как всегда, сознательно загнали избирателей в ситуацию, когда во втором туре лучшего выбора, чем сохранение статус-кво, не существовало, но просчитались в том, что уровень разочарования в обществе был столь высок, что значительный процент избирателей сделал выбор в пользу искреннего, чем опытного.
С реформаторами та же история. В обществе существует большой запрос именно на искренних реформаторов, защищающих не частный, а национальный интерес, пусть даже иногда и в ущерб их компетентности. Ведь опытные и компетентные очень часто порочили свою репутацию, а что хуже, дискредитировали идею реформ per se. У нас уже были правительства камикадзе, технократов, но общественных ожиданий в большинстве случаев они не оправдали. Надеюсь, что не потеряны надежды на нынешнее правительство младореформаторов, хотя уже и у них пространства для маневра каждый день остается все меньше. Говорят, в начале следующего года нас ждет еще более масштабная налоговая реформа именно в сфере материальной части налогов, а не процедур администрирования. Но те же надежные источники, которые об этом говорят, также подтверждают и тот факт, что повестка дня очередной налоговой реформы в Украине будет сформирована не внутренними, а внешними потребностями. Очень хочется ошибиться, но пока есть все основания считать именно так.
Поэтому главный вызов в сфере налогообложения сейчас заключается в успешной реформе Государственной фискальной службы, формально длящейся уже год. От того, насколько эффективными будут меры, во многом зависит дальнейшая судьба не только бюджета, но и страны в целом. Возможно, это одна из сверхсложных задач в этой сфере, ведь написать закон, просчитать его последствия, даже пролоббировать в парламенте значительно проще, чем создать налоговую службу, репутацию которой дискредитировали до этого годами. Формирование системы администрирования налогов с помощью обновления кадрового состава — процесс болезненный и безальтернативный. Новая добропорядочная налоговая служба будет пользоваться доверием налогоплательщиков только в том случае, если в нее будут набраны новые люди, а не люстрированные в 2014 г. чиновники!
И напоследок стоит отметить следующее. Одно из ключевых слов в этой статье — доверие, общественное в частности. Все о нем говорят, но каждый понимает его по-своему. Неоспорим тот факт, что политика и реформы, построенные на доверии, проводятся значительно эффективнее и с большей вероятностью приводят к ожидаемому результату. Общеизвестные характеристики общественного доверия состоят в том, что оно может быстро исчезать и, наоборот, продолжительное время создается, накапливается, тяжело поддерживается на достаточном уровне. Но именно доверие позволяет уменьшить трансакционные непроизводительные затраты в экономике и направить сэкономленные ресурсы именно на развитие, на достижение определенных целей. Фундаментальная особенность доверия заключается в том, что его невозможно создать где-то в отдельной части системы, а потом пытаться распространять на другие элементы. Иначе говоря, порочный круг проблем с большой вероятностью всегда будет разорван не в том месте. Именно поэтому планировать и реализовывать реформы нужно с учетом не только национальных приоритетов, но и особенностей формирования и поддержки на надлежащем уровне доверия в нашем обществе.
