Чому інсайдерські дані газової групи Фірташа мають непокоїти АМКУ

“Завдяки українським судам “мертві души” газового ринку приносять державному бюджету мільйонні збитки”, — так мав би лунати заголовок цієї новини, якщо б її писав “Нафтогаз”.

“Українські суди захистили персональні данні споживачів газу, яких було б достатньо для того, щоб отримати кредит на людину без її відома”, — а так лунав би заголовок, якщо б його авторами була група РГК.

“Учасники ринку, уряд, суди, регулятор та АМКУ ведуть бій за інсайдерську інформацію на газовому ринку вже кілька років, проте “віз і нині там”, — і так лунав би заголовок у виконанні “Ліги антитрасту”.

Поясню про що я. Український ринок постачання природного газу споживачам тривалий час був звільнений від конкуренції завдяки державному регулюванню.

Це не наша особливість, подібний період переживали всі розвинені країни. Тільки вони почали рух в напрямку конкуренції раніше, а ми пізніше.

Ціна, яку ви платили за блакитне паливо у ваших домівках до серпня 2020 року, регулювалась державою та була нижчою за ринкову, в основному через політичні причини.

Населення для політиків — це виборці. Зняття цінового регулювання, що може призвести до підвищення ціни на газ для населення — правильний, але непопулярний крок, який негативно оцінить більша частина виборців.

Отже, аби населення залишалось задоволеним, політики штучно тримали ціну за газ заниженою, компенсуючи різницю за рахунок бюджету та промисловості.

А тому в підсумку витрати все одно лягали на нас, але менш помітно — у вигляді наших податків та цін на товари.

До серпня 2020 року кожен з нас купував газ не тільки по державно регульованій ціні, а й в однієї компанії — монополіста.

В кожній області монополіст був свій, але більшість з них входить до “Регіональної газової групи” (РГК), яку ЗМІ пов’язують з українським олігархом Дмитром Фірташем.

З 1 серпня цінове регулювання було скасовано та кожен з нас отримав право обрати свого постачальника газу із десятків пропозицій на ринку.

Проте, монополії не були б такими небезпечними, якщо б в один день монопольний ринок міг завдяки рішенню держави перетворитись в конкурентний.

За час монополії та державного регулювання, на ринку сформувалось багато “перекосів”, що надають переваги історичним монополістам. Сьогодні хочу поговорити про дві з них: споживацька звичка та персональні данні клієнтів.

Інерційність споживача

Роки поспіль споживачі отримували блакитне паливо, сплачували за платіжками та здебільшого не вантажили себе роздумами про оптимальні моделі взаємодії з постачальниками.

І хоча нарікання на роботу монополістів були завжди (починаючи з боргів, що неочікувано виникали “заднім числом”, закінчуючи вічними суперечками щодо лічильників), однак, левова частина споживачів, отримуючи безперебійні поставки газу, не настільки обурювалась зловживаннями монополіста, щоб витрачати свій час на моніторинг змін в регулюванні ринку.

Як наслідок, на етапі, коли ринок було лібералізовано, цінове регулювання знято, а адміністративна монополія скасована, більшість споживачів навіть і не знали, що це сталось або що з цим робити далі.

Ще частина знали, але не хотіли витрачати час на зміни. Хтось боявся змін, щоб не втратити безперебійність та надійність поставок.

В Україні, як і в розвинених країнах, активного відтоку клієнтів від історичних монополістів не відбулось. Кількість споживачів, що змінили постачальника за власним бажанням, грубо кажучи, можна було б віднести до статистичної похибки.

Розвинений світ з цим явищем боровся. Не заради боротьби, а задля розвитку конкурентного середовища, яке, як відомо, є найкращим рушієм прогресу та захисником справедливих цін.

Один з інструментів, що може використовуватись як для розвитку конкуренції, так і для збереження монополії, залежно від того в чиїх він руках — це дані споживачів.

Персональні данні споживачів та інформація про обсяги споживання — “нова нафта”. Якщо ти, на відміну від свого конкурента, їх маєш — значить ти на крок попереду нього. І не важливо чи мова іде про ринок газу, або про будь-який інший ринок.

Однак, на ринку газу це призвело до більших конкурентних перекосів та переваг, у тому числі завдяки тому, що дані більшої частини українських побутових споживачів газу опинились в руках компаній однієї групи.

Отже, 1 серпня, коли лібералізація таки відбулась, компанії групи РГК мали велетенську клієнтську базу, а їх конкуренти — нічого.

Очікувано це суттєво уповільнює розвиток конкуренції на ринку та дає можливість історичним монополістам зберігати своє домінуюче становище.

Якщо весь світ це проходив, то Україна могла б проаналізувати їх досвід та уникнути подібних помилок, скориставшись їх рецептами, — скажете ви. І будете праві.

Більш того, Україна дійсно про це подумала та навіть спробувала зробити якісь кроки в цьому напрямку. Проте ці кроки мали низку дефектів, які стейкхолдери не мали наміру виправляти, що призвело до того, що жоден з них так і не був повноцінно запроваджений.

Судова боротьба за дані споживачів

Першу спробу здійснило АТ “Уктрансгаз”, що входить до Групи Нафтогаз. Державний “Нафтогаз” також мав історичну монополію, проте в інших сегментах газового ринку, та на сьогодні є одним із основних потенційних конкурентів групи РГК за побутових споживачів.

“Укртрансгаз” має монополію на транспортування газу та в травні 2018 року зобов’язав всіх постачальників природного газу для побутових споживачів передавати йому персональні данні цих споживачів. За умови не надання цих даних, товариство відмовляло б в транспортуванні газу.

Газові компанії з групи РГК швидко подали заяву до Антимонопольного комітету, та очікувано отримали позитивне рішення.

Комітет розпочав розслідування проти АТ “Уктрансгаз” щодо зловживання монопольним становищем та оперативно рекомендував йому припинити таку практику.

Позиція АМКУ базувалась на тому, що ринок регульований, та жоден нормативний акт не зобов’язує постачальників передавати персональні данні споживачів сторонній компанії.

Та що товариство дозволило собі “зайвого” саме завдяки своєму монопольному становищу, що дозволяє перетворити механізм припинення надання послуги на кару.

В підсумку “Уктрансгаз” рекомендації виконав, практику припинив, Комітет закрив розслідування, а клієнтська база так і залишилась скарбом постачальників.

Друга спроба підготувати ринок до конкуренції та мінімізувати конкурентні переваги історичних монополістів від клієнтської бази була зроблена урядом в жовтні того ж 2018 року.

Кабінет міністрів в постанові про покладення спеціальних обов’язків на суб’єктів газового ринку передбачив обов’язок постачальників газу передавати інформацію про споживачів Міністерству фінансів.

Постачальники природного газу з групи РГК одразу оскаржили це до Окружного адміністративного суду м. Києва. Та вже в листопаді 2018 року суд ці норми постанови зупинив, і апеляція таке рішення підтримала. Як наслідок інформація про споживачів знов залишилась скарбом історичних монополістів.

З одного боку, це стало можливим завдяки занадто великому обсягу інформації, передача якої передбачалась постановою.

Об’єктивно, було можливо зменшити обсяг без шкоди для досягнення поставлених цілей. В підсумку уряд це все ж таки зробив, але було вже пізно.

З іншого боку, позиція уряду в суді не лунала переконливою, хоча були аргументи та докази, що потенційно мали б можливість справити більший вплив на суддю.

Інтерес Нафтогазу

Паралельно з цим сам “Нафтогаз” проводив свою інформаційну компанію з цього приводу. Проте базувалась вона на інших причинах для передання даних про споживачів державі.

Враховуючи те, що постачання газу побутовим споживачам до серпня 2020 здійснювалось за цінами, нижчими за ціну газу для промисловості, постанова передбачала обов’язок “Нафтогазу” продавати такий газ постачальникам за цією ж “пільговою ціною”.

Отже у постачальників була можливість “списати” на неіснуючих побутових абонентів газ за пільговою ціною, а потім реалізувати його “наліво” за промисловою, в тому числі підконтрольним собі ж підприємствам, наприклад, тим, що виробляють міндобрива.

Так, за даними заступника начальника Департаменту енергоефективності НАК “Нафтогаз України” Олексія Хабатюка, лише у 2017 році на 400 таких “мертвих душ” було списано 78 млн грн.

Обов’язок газових компаній подавати Мінфіну персональні данні побутових споживачів та інформацію про фактичне використання газу помісячно у розрізі кожного споживача “Нафтогаз” вважав одним зі способів викриття “мертвих душ” та знищення цієї схеми.

Проте і тут державу спіткала невдача. Була чи ні насправді схема з “мертвими душами” в той період ми так і не дізнались, бо перевірки цієї інформації, в тому числі правоохоронцями, завершились нічим.

А самі компанії групи РГК в неформальних комунікаціях говорили про те, що названі Хабатюком факти — це єдині, що вони виявили.

І те, суми були значно меншими, а причини “мертвих душ” не корупційними, а банально-побутовими.

Після смерті близьких, родичі не поспішали переоформлювати відносини з постачальниками, відповідно останні навіть не володіли інформацією, що постачають газ вже неіснуючому абоненту.

В листопаді 2020 року Верховний суд таки поставив крапку в цьому спорі, задовольнивши касаційні скарги КМУ та “Нафтогазу” та скасувавши блокування норм постанови.

В обґрунтуванні суд зазначив, що зупинення окремих норм постанови є втручанням у дискреційні повноваження Кабміну. А обов’язок подавати персональні дані споживачів газу Мінфіну не порушує законодавство, оскільки ці дані вже знаходяться у постачальників.

Та й спосіб забезпечення позову — зупиненням оскаржуваних норм, підміняє кінцеве судове рішення та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті.

Проте таке рішення суд виніс за результатом дворічного розгляду питання і в той час, коли ще з серпня 2020 року постанова в частині покладання спеціальних обов’язків (ПСО) щодо продажу газу населенню втратила чинність.

А змінами до постанови від жовтня 2020 року скасовано обов’язок подавати інформацію про споживачів Мінфіну.

Отже історичні монопольні постачальники все таки, в тому числі завдяки нефаховим діям держави, домоглись того, щоб увійти в лібералізований ринок газу з суттєвою конкурентною перевагою у вигляді великої клієнтської бази.

Лібералізація умов зміни постачальника не врятувала від монополії

Пом’якшувало ситуацію на майбутнє запровадження державою разом з лібералізацією ринку європейської системи ЕІС-кодів споживача, за якими в загальних базах зберігалась вся інформація про нього.

Для того, аби перейти до іншого постачальника, споживачу варто було передати йому данні свого ЕІС-коду, за яким він в подальшому міг отримати всю необхідну для здійснення постачання інформацію.

Однак, очікувано виникли ризики маніпуляції з боку історичних монопольних постачальників у цій частині. Адже саме вони знали ЕІС-коди своїх споживачів та не були зацікавлені їм їх передавати.

Для цього 26 серпня 2020 року, через майже місяць після лібералізації ринку, держава зробила чергову спробу “налагодити” ринок. Енергетичний Регулятор — НКРЕКП — прийняв постанову №1611.

Постанова передбачала обов’язок постачальників на постійній основі в особистих кабінетах та щомісячно в платіжному документі побутового споживача зазначати його EIC-код.

Це хоча і не вирішувало проблему з перекосами в обсязі інформації про споживачів у різних учасників ринку, проте, хоча б прибирало перешкоди для споживача перейти до іншого постачальника, якщо він мав такий намір.

Але і тут все пішло не так гладко, як передбачалось. З одного боку, окремі постачальники з групи РГК почали друкувати цей код на платіжках у місці відриву, внаслідок чого він зазвичай був пошкоджений та неможливий для ідентифікації.

З іншого, знов було подано позов до Окружного адміністративного суду м. Києва про скасування цієї постанови. Судове засідання було призначено на 10 листопада, однак в судовому реєстрі досі немає даних про те, чим воно завершилось.

Як подібні проблеми вирішують в Європі

У вересні 2014 року Autorité de la Concurrence, французьке конкурентне відомство, прийняло рішення стосовно їх історичного монополіста на ринку постачання газу побутовим споживачам GDF Suez, яким зобов’язало його розкривати інформацію про своїх споживачів конкурентам. У випадку, якщо мова йде про захищені державою данні про особу, то за її згодою.

Передумовою для цього була заява Direct Energie, нового учасника ринку, який звинувачував GDF Suez, серед іншого, у використанні влади над клієнтською базою з метою збереження монополії.

Так, одне із звинувачень Direct Energie, що було підтримано судом, полягало в тому, що GDF Suez, маючи вичерпні данні про споживачів, надсилала їм електронні листи, комунікувала телефоном та вживала інші заходи, що дозволяли їй не допустити переходу їх клієнта до конкурента, та навпаки — підписати з клієнтом договір вже за новими ринковими умовами. При цьому нові постачальники не могли відтворити навіть частину клієнтської бази GDF Suez за розумні гроші та час.

Французький антимонопольний регулятор назвав це “перехресним використанням інформації про споживачів”.

Під перехресним використанням регулятор мав на увазі використання інформації, яку історичний монополіст отримав в минулому завдяки адміністративній монополії, в актуальному часі вже на конкурентному ринку для обмеження конкуренції.

Та кваліфікував такі дії як ознаки зловживання монопольним становищем. “…якщо інформація, якою володіє домінуюча компанія, недоступна для конкурентів і не відтворюється ними, вона представляє собою інсайдерську інформацію, використання якої може обмежувати конкуренцію. Перехресне використання такої інформації дійсно може мати мету або ефект зведення бар'єрів для входу на ринок…”.

В підсумку, GDF Suez не тільки позбувся “монополії на данні”, а й вимушений був сплатити штраф у розмірі 100 млн. євро.

Історія з “новою нафтою” на українському газовому ринку ще не завершена, не дивлячись на активне залучення до цього протягом кількох років впливових державних стейкхолдерів.

За французьким прикладом, думаю, варто Антимонопольному комітету звернути на це увагу. Та потенційні конкуренти історичних постачальників-монополістів могли б бути належним ініціатором антимонопольного процесу.

Рішення судів:

https://reyestr.court.gov.ua/Review/78228696

https://reyestr.court.gov.ua/Review/79839152

https://reyestr.court.gov.ua/Review/93053060

https://www.autoritedelaconcurrence.fr/sites/default/files/commitments//14mc02.pdf

Агія ЗАГРЕБЕЛЬСЬКА, засновниця “Ліги антитрасту”, держуповноважена АМКУ у 2015-2019 роках