Чи “згорять” 1 жовтня американські мільярди для України

Якщо в Україні, як і в багатьох країнах світу, фінансовий рік закінчується 31 грудня, то в США — 30 вересня.

Стабільна фінансова й військова допомога Сполучених Штатів Україні — це також одна з умов, за яких, як вважають багато політиків і експертів, для Києва відкриється можливість вести переговори з Москвою із сильніших позицій.

Та, як заявив в інтерв’ю NBC News Володимир Зеленський, Україна досі не одержала військової допомоги, передбаченої рішенням Конгресу. “Є позитив щодо рішення Конгресу, але є й негатив, що всі проголосовані пакети ми досі очікуємо в Україні. Повільно йдуть ці процеси, тому ми не можемо тотально посилити наші бригади, щоб стояти міцно”, — зазначив Зеленський.

То що ж, виділені Конгресом Києву гроші пропадуть 1 жовтня?

Щоб відповісти на це екзистенційне для України питання, спочатку слід розібратися в тій непростій, заплутаній схемі надання військової допомоги Києву та її фінансування, яку використовує Вашингтон.

Нагадаємо, що після піврічних дебатів у квітні Конгрес ухвалив закон 118-50. Серед іншого він передбачає додаткові асигнування на 2024 фінансовий рік кільком федеральним агентствам для допомоги України. Йдеться про 61 млрд дол. Одразу уточнимо: далеко не все з цієї величезної суми є військовою допомогою. Та й не всі ці гроші призначені для нас. Один зі співрозмовників ZN.UA зазначив, що близько 50% цієї суми йде американцям на поповнення американської армії військовою технікою замість тієї, яку віддадуть українцям, покриття логістичних послуг тощо.

 Водночас є кілька програм і механізмів, через які США надають оборонну допомогу Україні. Основні з них такі:

— президентські повноваження з передачі озброєнь (Presidential Drawdown Authority). PDA дає змогу президентові, відповідно до Закону про іноземну допомогу від 1961 року й на підставі даних йому Конгресом повноважень, прямо передавати іноземним партнерам озброєння із запасів американської армії. Така допомога може почати надходити протягом кількох днів або навіть годин після затвердження, оскільки техніка, зброя та боєприпаси вже перебувають на складах армії США;

— ініціатива з надання допомоги в сфері безпеки України (Ukraine Security Assistance Initiative). USAI передбачає закупівлю зброї у виробників, а не її передачу зі складів армії США. У такому разі постачання може тривати від кількох місяців до року-двох. Але, за словами радника Центру стратегічних і міжнародних досліджень (CSIS) у Вашингтоні Марка Кансіана, перевага цього механізму — в тому, що озброєння й військова техніка мають повний термін служби, є останньою версією і їх закупівля не шкодить військовій готовності США;

— програма іноземного військового фінансування (Foreign Military Financing). FMF передбачає надання грантів і кредитів іноземним урядам для фінансування купівлі американської зброї, оборонної техніки, послуг і навчання.

 За даними бюро військово-політичних справ Держдепартаменту, починаючи з повномасштабного вторгнення Росії й до 6 вересня 2024 року США надали Україні 55,7 млрд дол. у вигляді військової допомоги. Водночас, як зазначено у звіті, підготовленому Дослідницькою службою Конгресу США (CRS), станом на травень 2024 року на допомогу в межах PDA, USAI та FMF, виділену Україні США в 2022−2024 роках, припадає 52,77 млрд дол.

Хоча закон 118-50 розрахований на 2024 фінансовий рік, це не означає, що всі гроші з 61 млрд, не використані до 30 вересня, пропадуть 1 жовтня. Ці гроші розраховані на кілька років!

Якщо відкрити розділ B, що стосується України, то можна побачити, що одні кошти слід витратити до 30 вересня 2024 року, другі — до 31 грудня 2024-го, треті — до 30 вересня 2025-го, четверті — до 30 вересня 2026-го. І якщо 2024 фінансового року Конгрес запланував виділити Україні 5,9 млрд дол., то 2025 фіскального року — 16,3 млрд дол. 2026 року очікується, що буде витрачено понад 60% із затвердженої Конгресом допомоги в 61 млрд.

Такою є специфіка американського законодавства, що дає змогу виконати фінансові зобов’язання незалежно від завершення бюджетного року. Й до неї конгресмени вдалися у квітні 2024 року, враховуючи ризик того, що Дональд Трамп повернеться до Білого дому й припинить оборонну допомогу Україні.

Дослідницька служба Конгресу США зазначає, що пакети допомоги Україні у сфері безпеки на 2024 фінансовий рік забезпечуються переважно за рахунок додаткових асигнувань у розмірі 28,8 млрд дол. Водночас у розділі B закону 118-50 прописано, що 13,77 млрд дол. призначені для USAI, а 1,6 млрд — для FMF у межах допомоги нашій державі й “країнам, що постраждали від ситуації в Україні”. Ці кошти будуть доступні до 30 вересня 2025 року.

А от із допомогою, яку виділяють Україні в межах президентських повноважень із передачі озброєнь, зовсім інша річ, ніж із асигнованими грішми. Адже PDA — це не реальні гроші.

Минулого тижня кілька громадських організацій США звернулися до Держдепу з проханням не втратити можливість до 30 вересня використати для допомоги Україні 6,2 млрд дол., які залишилися й досі доступні в межах PDA, інакше ці гроші згорять. Прес-секретар Пентагону Сабріна Сінгх у відповідь заявила, що доступні кошти для підтримки України Вашингтон планує використати у “будь-який можливий спосіб” після закінчення фіскального року. Водночас Сінгх не уточнила, що буде із залишками коштів, але наголосила на тому, що США майже щотижня оголошують пакети допомоги Україні.

Проте, як зазначено в інформаційному бюлетені бюро військово-політичних справ Держдепу, “PDA — це повноваження, а не джерело фінансування”. Це механізм, що дає змогу главі Білого дому, оминаючи Конгрес, швидко передати іноземній державі озброєння, військову техніку та боєприпаси зі складів Пентагону у відповідь на непередбачену ситуацію. А вже потім запаси Міноборони поповнюють із використанням коштів, закладених у бюджеті на фіскальний рік. На 2024 бюджетний рік передбачено близько 13,41 млрд дол. для поповнення запасів Міноборони, відправлених в Україну через PDA.

У біллі також установлюється ліміт суми на рік, за межі якої президент не може виходити, надаючи екстрену допомогу дружній США країні. Зазвичай це обмеження в 100 млн дол. Однак стелю можуть підняти, й для України рамку розширюють уже кілька років поспіль.

Так, на 2022 фінансовий рік для PDA для України Конгрес установив ліміт у розмірі 11 млрд дол., на 2023 рік — 14,5 млрд, а на 2024-й — 7,8 млрд. Водночас, за даними CRS, 2022 бюджетного року адміністрація Байдена санкціонувала допомогу в розмірі 9,225 млрд дол., а 2023 року попередньо погодила 14,6 млрд. І якщо в минулі роки Вашингтон не повною мірою вичерпував квоту, коли надавав Києву військову допомогу в межах PDA, то гроші не зникали, оскільки їх як таких і не було.

Ось і американські дипломати так пояснюють особливості PDA: “Після повідомлення Конгресу немає “дати закінчення терміну дії” для надання оборонних товарів і послуг на суму, що не перевищує зазначену в повідомленні. Будь-який додатковий простір у межах раніше оголошених PDA, виявлений унаслідок перерахування вартості попередніх PDA, залишається доступним для України незалежно від закінчення фінансового року”.

Цей коментар Держдепартаменту, органу, який є ключовим елементом у реалізації допомоги через PDA, — останнє роз’яснення положення законодавства.

Тож, коли влітку минулого року внаслідок аудиту військової допомоги Україні з боку США в межах PDA Пентагон виявив, що було переоцінено реальну вартість наданої зброї та військової техніки, помилкою було б вважати, що ці 6,2 млрд дол. згорять із закінченням бюджетного року. Ні! Через PDA Вашингтон може поставити нам на цю суму додаткові засоби ППО, БТР, ракети й снаряди. І ця допомога приплюсовується до ліміту, встановленого Конгресом на черговий фінансовий рік.

6 вересня США оголосили про виділення Україні додаткової допомоги в межах PDA на суму в 250 млн дол. Зокрема пакет включає: ракети для систем ППО й артилерії, бронетехніку, патрульні катери, протитанкову зброю… За приблизними підрахунками, за перші вісім місяців 2024 року в межах PDA Україна одержала зброї та військової техніки на суму близько 3 млрд дол. Очевидно, що Вашингтон не встигне за останні дні вересня вичерпати постачанням озброєння решту квоти на 2024 фіскальний рік.

Допомога США надходить до нас повільно, і її недостатньо не лише для перемоги, а й для оборони.

Експерт фонду “Повернись живим” Микола Бєлєсков підрахував, що починаючи з 24 лютого 2022 року й до листопада 2023-го США та їхні партнери надали або пообіцяли допомогу Україні на суму 80 млрд дол., тоді як за період із лютого 2022 року до вересня 2024-го — 106 млрд. Інакше кажучи, в перші 21 місяць великої війни Україна одержала від партнерів 75% від усієї допомоги, або в середньому 3,8 млрд дол. на місяць. Протягом наступних майже 10 місяців Україна одержала 25% допомоги, або в середньому 2,6 млрд дол. на місяць.

За його словами, трохи рятує ситуацію те, що частина проєктів у межах USAI, розпочатих у перші два роки повномасштабного вторгнення Росії, відтепер доповнюватимуть допомогу, яка надходить через PDA.

То чи збирається Вашингтон витрачати гроші на Україну та її перемогу над Росією? Чому Україна досі не одержала військової допомоги, передбаченої рішенням Конгресу? Адже склади армії США заповнені зброєю, військовою технікою, боєприпасами. Наприклад, сотнями літаків F-16. За наявності відповідної політичної волі Вашингтон міг би, використовуючи формат PDA, передати Києву значні обсяги допомоги.

Однак цієї волі в нинішньої адміністрації немає.

Чому?

Співрозмовники ZN.UA стверджують, що Вашингтон, надаючи оборонну допомогу, керується такими військово-технічними та політичними мотивами.

 По-перше, в американських політиків і військових є страх, що надмірна передача Україні техніки та боєприпасів зі складів Пентагону виснажить його запаси й Сполучені Штати виявляться неготовими до конфліктів у інших місцях. Наприклад, в Індо-Тихоокеанському регіоні або на Близькому Сході.

 По-друге, згідно з традицією, напередодні президентських виборів не ухвалюють рішень, які можуть зв’язати руки майбутньому президенту.

 По-третє, Вашингтон надає нам оборонну допомогу в межах стратегічної рамки, яку він установив для себе в лютому 2022 року, — війна, обмежена територією України.

 По-четверте, адміністрація Байдена боїться не лише того, що російсько-українська війна перекинеться на територію країн — членів НАТО або переросте в ядерну, а й розвалу Росії внаслідок перемоги України. Крім проблеми з контролем над зброєю масового ураження, звичайними озброєннями та ймовірністю громадянської війни на території РФ (причини, якими керувався Джордж Буш-старший, прагнучи зберегти Україну в складі СРСР, що розвалювався), у Вашингтоні не хочуть, щоб реалізувався кошмарний сон про повернення до рідної гавані колись анексованих Росією багатих ресурсами “споконвічних” територій Китаю.

Один зі співрозмовників ZN.UA нагадав про дослідження певного аналітичного центру, підготовлене за рекомендаціями Білого дому до Вашингтонського саміту НАТО. В ньому йдеться про те, що Захід мав би надати Україні 900 млрд дол., аби ми виграли війну, а країна повинна мати значно більшу чисельність армії. Для Білого дому це означає лише одне: Україна має вести переговори з Росією.

Джо Байдена стримує сформоване ще в 70-х роках минулого століття внутрішнє відчуття стосовно СРСР і Росії як сильного ворога, якого слід побоюватися й не варто злити. Тому хоча курська операція ЗСУ й показала відсутність “червоних ліній” у Кремля, для Байдена окреслені Путіним межі значать більше, ніж для молодих представників його адміністрації. Можливо, в разі перемоги Камали Гарріс США займе жорсткішу позицію стосовно Росії й надасть масштабнішу підтримку Україні.

Зрештою, надання оборонної допомоги Україні — це питання стратегічних цілей не лише нашої країни, а й США. А також спроможності й готовності Вашингтона надавати нам під ці цілі необхідне. 

Володимир КРАВЧЕНКО, оглядач відділу міжнародної політики ZN.UA