Пора выходить на свет

Правительство Юлии Тимошенко заявило о готовности выполнить в течение года 17 важнейших программ реформирования общества, предложенных президентом Виктором Ющенко. Среди них — программа детенизации экономики, нацеленная на резкое увеличение доходов госбюджета и обеспечение равенства компаний.

Под "теневой" (или "неофициальной") экономикой специалисты понимают некриминальную неофициальную экономическую деятельность. То есть сама по себе такая деятельность полезна для общества (и потому не запрещена, в отличие от наркоторговли), но было бы больше пользы, если бы при этом еще и уплачивались налоги. Причем неплательщики не только подают дурной пример остальным — они получают неоправданное конкурентное преимущество: если "в тени" работать выгоднее, то отрасли, где доходы припрятать легче, развиваются непропорционально сильно (во многом — за счет других).

Наконец, в "тени" размывается грань между полезной для общества деятельностью и прямым криминалом. Например, подпольно произведенная водка не только не приносит доходы в бюджет, но и часто служит причиной отравлений. Кроме того, поскольку "теневые" сделки нельзя защитить в суде, то процветает и рэкет.

И все же самое очевидное "зло" — из-за "тенизации" государство недополучает бюджетные поступления, необходимые ему для исполнения своих функций. Через теневой сектор в легальную экономику вливаются откровенно криминальные капиталы, вместе с соответствующей деловой культурой. Такие возможности для "отмывания денег", а также сам по себе высокий уровень тенизации (и ассоциирующейся с ней коррупции) негативно влияют на инвестиционную привлекательность страны. Они отталкивают инвесторов. Причем — не всех, а наиболее консервативную их часть. Которые как раз наиболее желательны для государства, поскольку с ними приходят "длинные" и относительно дешевые деньги, а также современные технологии.

Тенизация часто создает прекрасные возможности для обворовывания акционеров — особенно миноритарных — и государства. (В этом плане символическим является упорное нежелание Верховной Рады, более чем наполовину состоящей из представителей бизнеса, принимать любую предложенную редакцию Закона "Об акционерных обществах".)

Всем ясно, что пребывание значительной части экономики за пределами официальной накладывает ограничения на возможности расширения производства. Следовательно, наличие большой теневой экономики остается одним из препятствий устойчивого экономического роста, о котором сейчас постоянно говорят на постсоветском пространстве. Поэтому во всем мире с неофициальной экономикой борются. Однако, в отличие от криминальной, это — не борьба на уничтожение. Общество заинтересовано в развитии этой части экономики, но с обязательным выходом ее из "тени". Что, собственно, и лежит в основе процесса со столь популярным у нас ныне названием "детенизация". Однако, если это по каким-то причинам невозможно, то нередко сохранить данную часть экономики — пусть и в "тени" — оказывается все же меньшим из зол. В том же Европейском союзе, который ныне часто ставится в пример, доля теневой экономики колеблется от 5 до 25% — в зависимости от страны и метода обсчета.

Как ни считай

В международной практике наличие многочисленных методологий не обеспечивает единой и точной системы подсчета. Не решена эта проблема и в Украине. Более того, отсутствует унифицированная между разными органами власти методика расчета. Сайт Кабинета министров сообщает, что, по расчетам Минэкономики, с 1997 года объем теневого сектора сократился почти на тридцать процентных пунктов и составляет около 29% валового внутреннего продукта (ВВП). Вместе с тем при подведении экономических итогов первого квартала президент Ющенко заявил, что "уровень тенизации украинской экономики, который составляет более 50%, намного превышает подобный уровень в любой другой стране СНГ".

Имеющиеся в распоряжении "Эксперта" межстрановые сравнения объемов теневой экономики указывают, что несколько лет назад теневая экономика составляла в Украине 45-55% официального ВВП. Если учесть, что официальный ВВП обычно корректируется на некоторую часть "тени" (в Украине к полученному результату добавляют до двадцати процентов), то вряд ли объем теневого сектора столь мал, как это говорят в правительстве. Впрочем, там могут иметь в виду теневую экономику как часть всего ВВП, и "белого", и "черного". Но тогда непонятно, как получился столь масштабный прогресс (30 п.п.)... Однако, как ни считай, есть признанный обществом факт: в Украине усилиями многочисленных правительств создан мощный неофициальный сектор экономики.

От чего прячутся фирмы

Необходимо четко разграничить два существенно разных явления: теневые доходы населения и припрятывание доходов фирмами. Население "подрабатывает" во всем мире. Более того, в странах с развитой рыночной экономикой именно такие неофициальные доходы (вроде заработков бэби-ситтеров) считают основным компонентом теневого сектора. С ним особенно не борются, поскольку эти доходы относительно невелики, в основном достаются малообеспеченным — то есть взять с них большие налоги не получится. Кроме того, они очень распылены, так что стоимость администрирования активную погоню за нарушителями делает просто невыгодной. Такую теневую экономику по аналогии с безработицей называют естественной.

В Украине тоже есть подобные доходы. И хотя зачастую они не так уж малы (а их получатели не всегда относятся к малообеспеченным), охота на физлиц остается делом хлопотным и неблагодарным. С одной стороны, таких нарушителей слишком много, чтобы с ними можно было эффективно справиться — а выборочные методы в наших условиях означают коррупцию. С другой, "простые люди" все-таки боятся государственных служб, и поэтому среди них не так уж много заведомых нарушителей. А не совсем "простые" — создают фирмы, чтобы получить отдачу от масштаба нарушений. Поэтому начинать нужно с "большой" тенизации — повсеместного, по сути, припрятывания доходов фирм.

Такой вид тенизации экономики в Украине обусловлен несколькими взаимосвязанными причинами, среди которых налоговый пресс — главная, но не единственная. Как показывает мировая практика, чем больше налоговая нагрузка, тем больше размер теневой экономики.

Во-первых, высокие ставки могут "смягчаться" плохой собираемостью и льготами (а относительно невысокие — собираться с неоправданно широкой базы).

Во-вторых, административное давление создает мотивы для припрятывания оборотов, прибыли, а то и полного ухода в неофициальный сектор. Например, по данным многолетних опросов, проведенных разными организациями, администрирование налогов в Украине рассматривается предпринимателями как существенно более важное препятствие для ведения бизнеса, нежели их размеры. Вдобавок к налогам существуют таможенное оформление, лицензирование многочисленных видов деятельности, проверки по всевозможным поводам и без оных и т. д.

В-третьих, сам по себе недостаточный объем бюджетных поступлений может, при определенных условиях, способствовать тенизации. Не понаслышке знакомые с проблемой Даниэль Кауфманн (представлявший Всемирный банк в Украине в начале 90-х), Саймон Джонсон (бывший консультант украинского правительства по взаимоотношениям с МВФ) и Андрей Шлейфер (руководивший Гарвардской группой советников в России) объяснили упомянутый парадокс неспособностью плохо финансируемой государственной машины обеспечить защиту контрактов и прочие преимущества работы "набело". В результате теряется стимул для законопослушания, фирмы уходят "в тень", бюджет недополучает поступления. Получается порочный круг.

Ложные посылы

Было бы большой ошибкой переносить тенденции, наблюдаемые в межстрановом сопоставлении, на траекторию развития каждой отдельной страны. Украина, скорее всего, пройдет в своем развитии те же стадии, которые проходили другие страны, но при этом она не станет ни Польшей, ни Германией, ни даже Россией. Поэтому политика детенизации должна не просто учитывать национальные особенности — она должна из них исходить. Например, специфическая для постсоветских стран структура общественных отношений, основанных на неформальном межличностном обмене "услугами" (проще говоря, "блат" и "связи"), в сочетании с иждивенческим отношением к государству и традиционным же неуважением к закону, создали благоприятную почву для неформальной экономики. При этом государство вело себя именно так, чтобы оставаться врагом, с которого просто сам бог велел брать контрибуцию, когда удается. А "строгость законов российских, умаляемая только необязательностью их исполнения"", оставалась источником личной власти всевозможных проверяющих.

Со сменой власти в стране официально признано, что украинское государство доселе вообще мало было заинтересовано в налаживании эффективной защиты прав собственности, и отнюдь — не из-за недостатка бюджетных средств. В то же время налогообложение было часто "конфискационным": при поступлении очередной "разнарядки" налоговики и "государственный рэкет" правдами и неправдами вытягивали из предприятий все, до чего могли дотянуться. В таких условиях работал только "кнут", поскольку легализация прибылей как таковая не только не гарантировала их защиты, но и становилась фактором риска. При этом некоторые фирмы, обладающие высокими "крышами", могли не особо беспокоиться о соблюдении законов вообще и уплате налогов в частности. Некоторые из них даже специально создавались ради использования специфических преимуществ, которые могла обеспечить такая "крыша".

Добавим к этому "тень в законе", которая образовалась в результате раздачи всевозможных привилегий "своим". С одной стороны, существование льгот само по себе открывает огромные возможности для злоупотреблений (в том числе — припрятывания доходов). С другой, неравенство правил игры просто вынуждает обойденных привилегиями искать свои пути к обеспечению конкурентоспособности в неравных условиях. Они, естественно, лежат через "тень". Более того, такой нарушитель тешит себя мыслью, что он не просто уходит от налогов, а "восстанавливает справедливость", а общественное отношение к бизнесу никак не стимулирует соблюдать законы буквально. В условиях, когда, по данным Международной финансовой корпорации, около 90% фирм скрывают какую-то часть доходов, в такую честность все равно никто не поверит. Да и само по себе уклонение не рассматривается общественным сознанием (отчасти — справедливо) как тяжкий грех, поскольку собранные налоги часто расходовались нерационально или откровенно разворовывались — просто так или под видом "поддержки отечественного производителя".

В условиях низкого доверия к государству за тенизацией стоят также и высокие ставки налогов. Например, чем выше налог, тем больше выигрыш от его неуплаты, тем сильнее лоббирование льгот, эффект "крыш", административное давление при уплате налогов и т. д. Образуется своего рода "мультипликатор": тенизация, возникнув как результат прямого и косвенного эффекта от высоких налогов, сама ведет к снижению поступлений, а значит, к необходимости роста налогов. Поэтому даже относительно небольшое превышение уровня бюджетных расходов над реальными возможностями экономики и способностью правительства эффективно расходовать эти средства на пользу обществу может загнать экономику и общество в "ловушку".

Соответственно, если даже удастся собрать в бюджет половину ВВП, то совершенно не обязательно это приведет к более справедливому распределению доходов. И уж точно не будет способствовать реализации основных лозунгов революции — честной власти и выравниванию правил игры. Еще будучи кандидатом в президенты, Ющенко неоднократно призывал резко увеличить, по примеру Польши, соотношение доходов бюджета к ВВП. Сейчас ему вторит премьер-министр Тимошенко, которая приводит ставший уже классическим пример Швеции, где перераспределение ВВП через бюджет превышает пятьдесят процентов. И вот украинское правительство уже поставило перед собой задачу: довести доходы сводного бюджета до 35-40% ВВП как в среднем по Евросоюзу.

Но бюджет Польши включает приличную сумму дотаций от Брюсселя. И даже при этом у наших соседей высокие государственные расходы затормозили экономический рост и усилили безработицу. А в Украине доходы бюджета механически увеличиваются за счет перераспределения прибыли крупнейших корпораций, при этом намного меньше внимания уделяется повышению эффективности расходов бюджета.

Все виноваты — значит, никто не виноват

Силовые методы не способны победить тенизацию, так же, как и тесно связанную с ней коррупцию. Нужно создать условия, при которых прозрачность станет выгодна.

Прежде всего необходимо избавиться от "всеобщей виновности" — унаследованной с советских времен системы, в которой едва ли не каждую фирму можно при желании на законном основании закрыть и разорить, или даже "пришить" ее руководителям уголовные дела. При таком положении дел просто смешно говорить о стимулировании "выхода из тени". Для этого необходимо провести ревизию законодательной базы, регулирующей работу бизнеса.

Второе — это создать стимулы для легальной работы. Прежде всего речь идет о защите прав собственности (в том числе и на проданный или купленный товар, то есть защите контрактов). Напомним, что важным стимулом для работы "в темную" служит невозможность отстоять в судебном порядке "теневой" контракт. Еще больше это относится к возможностям для привлечения инвестиций и кредитов. Украина (как и остальные страны СНГ) существенно отстает от Европы в части силы подобных стимулов. Но не похоже, чтобы правительство всерьез озаботилось решением проблем судопроизводства, защиты прав акционеров, прозрачности фондового рынка. Поэтому на быстрый прогресс здесь рассчитывать не приходится. На фоне заявлений о раскрытии коррупционных дел что-то ничего не слышно об арестах проверяющих, которые "на заказ" уничтожали бизнес конкурентов.

Третье — это установление более благожелательного отношения власти к бизнесу. Полная смена власти в налоговой администрации дает надежду, что мытари перестанут ассоциироваться с "гнобителями". Однако соблазн применить "налоговый рычаг" против "непослушных" нефтяников остается, ведь введение механизма реальной ответственности государственных служащих (в том числе — сотрудников правоохранительных и контролирующих органов) за нанесение ущерба предприятиям частного сектора до сих пор не внесено в повестку дня. Без этого все призывы к установлению благожелательного климата в отношениях между властью и бизнесом повисают в воздухе. Поскольку на одной чаше весов оказывается слабо контролируемые властные полномочия (по мере надобности успешно конвертируемые в твердую или национальную валюту), а на другой — моральный призыв.

Наконец, это выравнивание правил игры — ликвидация формальных и неформальных льгот, "дыр" и "неприкасаемых", обязательно — в сочетании со снижением фискальной нагрузки. Тут правительство сделало много здравых шагов, особенно в части таможенных тарифов. Ликвидация льгот, с одной стороны, способствует выходу из тени предприятий-конкурентов, а с другой — отчасти закрывает возможности для ухода от налогов через трансфертные цены, перекладывающие всю прибыль на "льготников". По данным Всемирного банка, в России таким образом из промышленности в торговый сектор фиктивно переводится 13% ВВП. Предпринятое правительством "закрытие дыр" способно дать большой и быстрый эффект. Надеемся также, что окончательно прекращена практика получения сугубо криминальных доходов через ложное возмещение НДС.

Однако налоги новое правительство пока не снизило и не упростило — а ведь это остается краеугольным камнем детенизации. Речь не идет о предложениях по замене НДС налогом с оборота. (Они уже давно обсуждены и отвергнуты, — хотя бы потому, что такой налог подавляет разделение труда — основу экономической эффективности.) В то же время НДС можно значительно упростить, если возмещать все затраты, при которых он был уплачен, а не ограничивать их списком, приведенным в законе о налогообложении прибыли.

Уже очевидно, что установление единой ставки налога на доходы физических лиц не особенно помогло в увеличении официальных зарплат. Это связано прежде всего с по-прежнему очень высокими налогами на фонд заработной платы. Официально их упорно именуют "сборами" и приравнивают к страхованию, хотя, по сути, (даже с введением персонифицированных счетов) без малого сорок процентов, которые работодатель должен заплатить в обязательном порядке за право выплатить наемному работнику заработанные деньги, мало чем отличаются от того же подоходного налога. Такой налог создает сильно искаженные стимулы: использование рабочей силы и повышение благосостояния наемных работников "карается" высокими ставками.

Президент предложил вместо нескольких существующих ввести единый сбор в размере 20%. При этом из суммы, выделяемой предприятием на оплату труда и все сопутствующие расходы, до работников будет доходить "чистыми" почти на десять процентов больше, чем сейчас. Кроме очевидного и, безусловно, положительного эффекта от сокращения отчетности, это, возможно, действительно поможет вывести из тени часть зарплат. Но для этого необходимо существенно усилить связь между размером пенсии и взносами, то есть углубить дифференциацию пенсий — и при этом обеспечить их минимальный уровень, хотя бы равный прожиточному минимуму. Кроме того, объявленная прозрачность действий власти должна распространиться и на четыре "социальных" фонда, поскольку отчеты Пенсионного и других фондов неправительственным экспертам недоступны для анализа.

Рано или поздно налоговую нагрузку необходимо переносить с рабочей силы на другие факторы производства. В первую очередь это касается земли и других природных ресурсов. Нужно вводить налог на капитал, основные средства, недвижимость предприятий. Кроме фискальной функции, он стимулирует эффективное использование этих ресурсов. По сравнению с обсуждаемыми сейчас драконовскими мерами (вроде реприватизации) такой налог — совершенно рыночный, не нарушающий прав собственности, — позволил бы значительно увеличить отдачу от капитала.

Нужен налог, который платится независимо от финансового результата (его в Украине научились профессионально "прятать"). В таком случае детенизация будет происходить автоматически — как это было при введении единого налога для частных предпринимателей. Напомним, что тогда поступления от них выросли вшестеро. Пусть этот пример послужит источником надежды для всех борцов с "тенью".

Владимир ДУБРОВСКИЙ (ведущий эксперт, член НС “CASE Украина”)

Андрей БЛИНОВ