Воля, знання і жодних велосипедів

Чому Україна бідна? Питання складне. Якщо послухати наших політиків та посадовців, складається враження, що в нас є все для успіху. Ми маємо родючу землю, працьовитих і вмілих людей, якими часто хваляться роботодавці з Польщі, Чехії, Іспанії, Італії, а також інтелект, що регулярно перемагає на міжнародних студентських та учнівських олімпіадах. Навіть підприємницький хист у нас є — це підтверджує і статистика (частка підприємців не надто відрізняється від інших країн), і практика (під час криз, щоб не вилетіти в трубу, потрібна неабияка підприємливість). Тобто потенціал країни неймовірний.

Але гляньмо в кишені чи хоча б в офіційну статистику — і побачимо: чогось таки бракує, інакше потенціал не був би таким нереалізованим. Чого саме? На перший погляд, двох речей. По-перше, системи соціальних відносин, яка була б дружньою до людини та її розвитку. Адже та, яку ми успадкували від СРСР і не можемо трансформувати, аж ніяк не сприяє реалізації потенціалу. По-друге, духу, бо саме слабкодухість є причиною неуцтва, схильності до корупції, жаги до швидкого збагачення, бажання перекласти свої труднощі на когось, передовсім на державу. Два дефіцити формують замкнене порочне коло: недолуга система клонує слабкодухих людей, а ті не здатні трансформувати систему в кращий бік. Відтак кожна реформа перетворюється на запеклу боротьбу віддалених світлих можливостей із похмурими реаліями. Трагедія в тому, що останні часто виграють.

Глобальні ноу-хау

Реформа управління державними підприємствами (ДП) не виняток. Що заважає довести її до логічного завершення? Аж ніяк не брак ідей та моделей для відтворення. Світовий досвід має достатньо прикладів того, як ефективно керувати державними компаніями.

Почнімо із системи менеджменту. У світі є три типи моделей корпоративного управління держкорпораціями: децентралізована (галузева), подвійна (підприємством керують один галузевий орган і ще один спільний для всіх, який координує роботу) та централізована. Більшість країн усвідомлюють, що централізована модель оптимальна, деякі з них трансформують свої системи до неї. У нас цей висновок очевидний не для всіх, хто при владі. В Україні система не просто децентралізована, а, з дозволу сказати, анархічна: за даними ФДМУ, маємо 155 суб’єктів управління державною власністю, з яких добрих шість десятків управляють ДП.

Це навіть не модель, а лише набір продуктів розпаду радянської системи державної власності, які ніхто не зможе привести до спільного знаменника. У нього не бракує недоліків, але досить того, що серед політиків прийнято кожен орган державної влади розглядати крізь призму вартості активів підвідомчих йому держкомпаній: що більше активів, то вагоміший орган влади, бо більше можна вкрасти. І саме з такою вагою міністерства та відомства входять у період політичних торгів та роздачі портфелів.

Проста логіка: зараз державні підприємства годують тисячі чиновників, а якщо їх звести під крило однієї холдингової компанії, кількість паразитів зменшиться на кілька порядків і масштаб розтрат та неефективності різко впаде. Цей аргумент можна доповнити багатьма глибшими, серед них такі: централізована модель дає змогу розмежувати комерційні, регуляторні та соціальні функції ДП, координувати роботу активів швидше та в одному напрямку з визначеною державною політикою тощо.

Більшість конструктивних аргументів за те, щоб створити єдиний холдинг, який управляв би всіма державними підприємствами. Однак, коли доходить до діла, ми протягом багатьох місяців не можемо передати Фонду держмайна якесь Центренерго чи робимо театральну постановку з передачі Укрзалізниці від Мінінфраструктури до Кабміну.

Чи високопосадовці не розуміють переваг централізованої моделі? Раніше, можливо, не розуміли, адже неуцтво та мовний бар’єр поміж чиновників могли перешкоджати опануванню світового досвіду. Але на початку 2015 року за каденції Абромавичуса Мінекономрозвитку підготувало звіт “100 найбільших державних підприємств України”, у якому детально проаналізувало переваги й недоліки наявних моделей, навело рекомендації ОЕСР для управління держкомпаніями та по кроках і датах окреслило план-графік реформи, яка трансформувала б державний сектор до найкращих світових зразків. Треба було тільки виконати, але той план залишився на папері. І цього разу причина не в браку знань чи ідей, а в дефіциті політичної волі, меншою мірою в компетенції тих чиновників, які, прийшовши на зміну команди Абромавичуса, мали б продовжити його справу й довести цю реформу до пуття. Бо коли влада складається з кононенків, які не хочуть реформувати державну власність, і кубівих, які не можуть цього зробити, то результат “реформаторських зусиль” такої влади явний і визначений наперед. Ось вам один із наслідків відмови від послуг технократів в уряді.

Суверенні фонди

Припустімо, політична воля знайшлася, а кононенки як клас зникли (це окрема тема та дуже неочевидна умова). Що далі? Жодного велосипеда винаходити не потрібно. Світовий досвід показує, що на базі державних підприємств формують суверенний фонд стратегічних інвестицій, який управляє ними, робить їх ефективними та примножує вартість. Не слід плутати цей тип із нафтогазовими суверенними фондами, яких у світі більшість та основним завданням яких є не досягнення ефективності підприємств у портфелі, а пошук напрямів розміщення надлишкових нафтогазодоларів.

Якщо держава належним чином організовує корпоративне управління своїми активами, вона, виявляється, може бути ефективним власником

Історія суверенних фондів стратегічних інвестицій у їхньому нинішньому вигляді почалася 1974 року зі створенням у Сінгапурі фонду Temasek Holdings Limited (див. “Рівняння на Схід”). Тоді вартість чистих активів (ВЧА) фонду становила 354 млн сінгапурських доларів і складалася з державних компаній, що ними до того управляв уряд Сінгапуру. Завдяки ощадливому та ефективному управлінню за понад 40 років картина фонду повністю змінилася. На сьогодні Temasek — це 242 млрд сінгапурських доларів ($180 млрд) ВЧА, з яких тільки 29% розміщено в Сінгапурі (фонд переріс країну свого походження), 40% — в інших країнах Азії. За останні 10 років чисті активи фонду подвоїлися. Temasek має рейтинг ААА від двох провідних у світі рейтингових агенцій і по-справжньому глобальний масштаб діяльності. Для нас важливе те, що фонд існує у формі простого акціонерного товариства, яке платить податки державі та дивіденди акціонерам (теж державі в особі Міністерства фінансів). Його інституційна незалежність від президента та уряду є імперативом.

Казахстан має три суверенні фонди, з яких “Самрук-Казина” — фонд стратегічних інвестицій. Його утворили 2008-го. За неповні вісім років, по вересень 2016-го, валові активи фонду, виражені в теньге, зросли практично втричі (на 191%). Запорукою успіху стали, безумовно, наявність політичної волі та далекоглядність казахстанської влади. Це дало змогу забезпечити максимальну прозорість роботи фонду через запрошення незалежних членів до наглядової ради (3 із 8) та правління (1 із 5), аудит компаніями “великої четвірки” та регулярну підготовку й публікацію звітності.

Державна корпорація капітальних інвестицій (SCIC) — фонд стратегічних інвестицій В’єтнаму, утворений 2006-го. На кінець 2015-го в його портфелі було 197 компаній. Для нас цікаво те, що ці підприємства поділено на чотири групи: А1 — які не підлягають приватизації, А2 — у яких SCIC має контрольний пакет і які планують приватизувати, В1 — які підлягають реструктуризації, після якої вирішать, залишати їх у портфелі чи позбуватися, В2 — фірми, яких фонд планує позбутися якомога швидше навіть через ліквідацію, бо вони зазвичай маленькі, збиткові чи занадто ризиковані. Як тут не згадати, що Україна має 3340 державних підприємств, із яких діє лише 1829. При цьому вимогу міжнародних донорів відсортувати їх за групами на кшталт в’єтнамських уряд виконував два-три роки, і якби її не включили в меморандум МВФ як структурний маяк, то ніхто палець об палець не вдарив би для цього. Зараз, подейкують, такий розподіл на групи (залишити, приватизувати, позбутися/ліквідувати) уже зроблено, але в публічному просторі знайти його не вдалося.

Принципи Сантьяго

Якщо аналізувати кожен суверенний фонд, то, мабуть, у всіх знайдеться щось, що можна й треба взяти за приклад і на озброєння. Але окремого аналізу не потрібно, адже світ устиг напрацювати й узагальнення. 2009 року було засновано Міжнародний форум суверенних фондів, членами якого є більшість таких організацій у світі. Форум напрацював Принципи Сантьяго (Загальноприйняті принципи та практики суверенних фондів, GAPP SWF) — 24 добровільні принципи, якими керуються суверенні фонди, що прагнуть досягти максимальної ефективності. Серед основ­них, найактуальніших для нас є прозорість дій власників, незалежність керівництва фонду, призначення його за прозорими, заздалегідь відомими правилами, операційна незалежність фонду від держави та органів влади, наявність чітких правил роботи, цілей, місії, незалежний аудит і низка інших. Принципи такі прості, що для їх розуміння не потрібно бути доктором наук, а для їх запровадження завжди знайдуться консультанти, які допоможуть. Була б на те політична воля.

Окрім Принципів Сантьяго є також настанови для корпоративного управління державними підприємствами, які публікує та регулярно оновлює ОЕСР. Вони досить прості для розуміння, логічні. Ними теж можна скористатися.

Отже, світ має величезний конструктивний досвід управління державними компаніями. Якщо держава належним чином організовує корпоративне управління своїми активами, а потім настановляє незалежних керівників, не втручаючись у їхню роботу, а тільки претендуючи на дивіденди, вона, виявляється, може бути ефективним власником. За таких умов відпадає і питання про необхідність приватизації як засобу зменшення корупції в ДП. Проте якраз із бажанням належно організувати функціонування державних компаній Україна зараз має проблеми. Що це, як не результат слабкодухості суспільства та влади?

Якщо взяти всю сукупність суверенних фондів стратегічних інвестицій, то в ній знайдеться бодай кілька, які мають чи раніше мали конкретні проблеми, що зараз стоять перед Україною. Тож навіть якщо наші чиновники не здатні винайти велосипед, то цього робити й не потрібно: вони можуть просто вивчити іноземний досвід і запровадити його в нас. І цього буде достатньо, щоб зробити перший крок на шляху від розкрадання державних активів до бігу на довгу дистанцію навздогін глобальним лідерам за ефективністю держкомпаній.

Реальність проти можливостей

Коли міністром економіки був Абромавичус, Мін­економрозвитку напрацювало досить детальний план реформи держпідприємств, який бачиться логічним і правильним. Деякі його пункти запровадили. Деякі реалізували з помітними викривленнями. Решта поки що лишається на папері. Аналізуючи зроблені та необхідні зміни, слід звернути увагу на кілька моментів.

По-перше, будь-який крок у напрямку реформованої системи управління держкорпораціями означає втрату грошових потоків, а відтак базису для політичного впливу тими, хто такий крок ініціює чи робить. Для успіху реформи ми повинні мати керівництво держави з іншим світоглядом, фактично нових, кардинально інших людей у владі або владу, приперту до стінки безвихіддю (економічною, геополітичною, військовою) й тому сприйнятливу до тиску з боку громадянського суспільства чи міжнародних донорів. Що більше спокою і стабільності відчувають нинішні керманичі України, то менше вони схильні відмовлятися від своїх “слонів”, отриманих у результаті післявиборчих торгів. Ось це сумно й підводить до думок про потребу нової революції.

По-друге, прозорість — це половина успіху реформи держпідприємств. Якщо вдасться налагодити їх регулярне звітування (за даними Мінекономрозвитку, левова частка державних компаній не звітує взагалі, багато корпорацій не публікують звітності), незалежний аудит, чітко виписати принципи роботи державних активів і суверенного фонду, який ними управлятиме, правила призначення керівників й укладення різноманітних угод, це суттєво звузить потенційним корупціонерам простір для маневру. Так, у нас поки що далека від ідеалу правоохоронна система, але “документи не горять”, тож корупціонери боятимуться, що їх рано чи пізно притягнуть до відповідальності. Тому всі чиновники, які ставлять інтереси народу хоч трохи вище за власні й мають вплив на відповідні рішення, повинні передусім боротися за прозорість роботи державних активів.

По-третє, правильні люди на правильних позиціях — це ще одна передумова успіху реформи. Боротьбу за ефективні ДП слід мислити як стратегію розстановки чесних професіоналів на ключових позиціях, які ухвалюють рішення. Почнімо знизу. Директор держпідприємства має бути визнаним професіоналом, який отримує ринкову зарплату. Якщо ви заробляєте вмінням управляти, то репутація — ваш капітал, а успіхи керованої компанії збільшують вашу вартість як фахівця. Натомість участь у корупційних діях викидає вас із ринку керівників і забирає можливість очолювати дедалі більші компанії та професійно розвиватися. Тож законодавче збільшення окладів керівників держкомпаній до 10—200 окладів працівників основної професії — перший крок до появи чесних професіоналів на посадах директорів підприємств. Другим кроком мав би бути відбір таких людей конкурсною комісією. І в цій комісії повинні бути незалежні члени. Проте якщо поглянути на склад Комітету з призначення в Україні, то бачимо, що там є представники МВФ, Світового банку, МФК, ЄБРР та ін., але вони не мають права голосу. За таких умов або якісні кандидати не проходитимуть, або конкурси скасовуватимуть по кілька разів, як це було у випадку з Укрспиртом, бо, подейкують, переможець конкурсу не був лояльним до фракції, за якою закріпили контроль над Укрспиртом у результаті післявиборчих політичних торгів. Третім кроком має бути створення належного масштабу компанії, адже успішний топ-менеджер не піде управляти елеватором у якомусь райцентрі. Саме для цього потрібні реорганізація та консолідація активів аж до утворення суверенного фонду.

Йдемо далі. Навіть якщо директор має зразкову репутацію, спокуса велика і він не застрахований від падіння. Для цього керівництво державних компаній слід робити не одноосібним, а колективним, вводячи інститут правління з кількома членами. А відповідна наглядова рада має контролювати діяльність правління. Така практика застосовується в усьому світі й давно довела свою ефективність. Якщо при цьому і в правління, і в наглядову раду входять незалежні члени, зазвичай іноземці, ефективність та опірність корупційним спокусам істотно зростають.

Любомир ШАВАЛЮК