В чому полягає Реформа державної допомоги в Україні

Для України вперше словосполучення “державна допомога” з’явилось в національній нормативно-правовій базі в 2014 році. Закон України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання” було прийнято на виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.

До 2014 року лише вузькофахові експерти були обізнані про цей інститут та розуміли його значення, правову та економічну природу, а також наслідки запровадження.

Це в більшості були або окремі фахівці, що по роду своїх повноважень брали участь в міжнародних переговорах, опрацьовували проекти документів та нормативно-правових актів, юристи у галузі конкурентного законодавства та науковці.

Сам законотворчий процес був досить складним та тривалим (перший законопроект був розроблений у 2004 році) і, можно стверджувати, що розпочата процедура врегулювання спору проти України Енергетичним Співтовариством за невиконання договірних зобов’язань в сфері державної допомоги значно прискорила цей процес.

Сьогодні новий інститут вже став невід’ємною частиною системи захисту конкуренції. Ми вже зіткнулись із першими викликами, помилками та досягненнями, емоційними дискусіями та консенсусами.

Законом передбачено надання нових функцій Антимонопольному Комітету, а саме моніторинг та контроль державної допомоги. В чому вони полягають?

Наприклад, державна допомога може реалізовуватись шляхом надання державних коштів суб’єктам господарювання у вигляді дотацій, субсидій, грантів та навіть збільшення статутного капіталу державних та комунальних підприємств за рахунок державних коштів.

За певних умов, такі дії держави (в особі органів державної влади чи місцевого самоврядування) можуть бути визнані рішенням Комітету державною допомогою, недопустимою для конкуренції, яка підлягатиме поверненню до державного бюджету.

Проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи є одним із основних завдань Антимонопольного комітету України, як Уповноваженого органу у цій сфері.

Адвокатування системи державної допомоги допомогає надавачам та отримувачам державної допомоги швидко адаптуватись до “нових правил гри”, усвідомити власну відповідальність, недопустимість безконтрольного використання державних ресурсів і отримати відповіді на всі питання, які виникають під час практичного правозастосування.

Саме адвокатування та роз’яснення є нашим “домашнім завданням”, від ефективного виконання якого залежатиме створення та подальше функціонування не лише нового для України інституту права, а й у повній мірі дозволить створити передумови для раціонального витрачання державних коштів, та суспільного контролю над цим процессом, а також рівних конкурентних засад для суб’єктів господарювання.

Починаючи з 2 серпня 2017 року (день набрання чинності Законом у повному обсязі) було проведено більше 2300 консультацій та інших роз’яснювальних заходів.

Не може не тішити і той факт, що значна кількість таких консультацій відбувається саме за запитами потенційних надавачів державної допомоги (міністерств, центральних та місцевих органів виконачої влади, обласних та міських рад тощо).

А також за підтримки европейських експертів із команди проекту технічної допомоги ЕС. Це, в свою чергу, свідчить про створення передумов для плідної співпраці між Уповноваженим органом та надавачами державної допомоги. 

Мені пощастило брати участь у роботі команди не лише на стадії реалізації Закону, а й його підготовки. Закон є комплексним та охоплює багато рівнів правовідносин, в яких визначальною є роль держави.

І зараз, враховуючи актуальність та важливість теми, а також наявність суспільного інтересу на знання та фахові оцінки в цій сфері, вирішила застосувати ще один роз’яснювальний інструмент — блоги.

Буду намагатись максимально просто та доступно розповідати про те, що таке “система державної допомоги”, яку користь вона може принести для конкуренції та економіки в цілому, як вона працює, як уникати помилок під час практичного правозастосування.

Сьогодні хочу почати з базових речей. Що таке державна допомога та для чого цей інститут потрібен Україні.

Закон визначає, що таке державна допомога через 5 її кумулятивних ознак (тобто, всі вони мають бути дотримані одночасно, в іншому випадку — це вже не є державною допомогою):

• витрачання або недоотримання державних ресурсів;
• надається саме суб’єкту господарювання, який є отримувачем державної допомоги (не поширюється на субсидій населенню);
• вибірковість (програма не є відкритою для всіх потенційних бажаючих);
• надання переваги суб’єкту господарювання;
• вплив заходу на конкуренцію (торгівлю).

Для того, щоб відповісти на питання чи потрібна ця реформа Україні і що в результаті отримає кожний громадянин варто проанілізувати мету регулювання державної допомоги в ЄС, адже там цей інститут вже діє понад 60 років.

Безумовно на необхідність запровадження державної допомоги в країнах ЄС вплинули цілий ряд економічних та політичних чинників. До ключових можно віднести:

• створення рівних умов між державами-членами;
• запобігання “гонці субсидій” між державами-членами;
• зменшення неефективного витрачання державних ресурсів (субсидії збитковим підприємствам);
• створення спільного ринку для держав-членів.

Що змінює Закон?

Надання різноманітних фінансових преференцій та пільг підприємствам або окремим галузям економіки потребує відповідної оцінки і у разі якщо відповідне рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування щодо надання державної допомоги буде визнано таким, що є недопустимим для конкуренції, то така допомога підлягатиме припиненню та поверненню до державного бюджету.

Або може бути прийнято рішення уповноваженого органу про допустимість державної допомоги для конкуренції, у тому числі внаслідок внесення надавачем державної допомоги змін до умов її надання або за умови виконання надавачем та отримувачами державної допомоги встановлених Уповноваженим органом зобов’язань.

Отже, Закон встановлює три категорії рішень уповноваженого органу за результатами аналізу державної допомоги:

• визнання підтримки суб’єкта господарювання такою, що не є державною допомогою;
• позитивні рішення про допустимість державної допомоги для конкуренції (в тому числі “умовно” допустимі);
• негативне рішення, яке передбачає припинення та повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції.

Також стаття 14 Закону встановлює особливий алгоритм, якщо державна допомога надається на підставі законодавчого акта.

Якщо Уповноважений орган встановив, що незаконна державна допомога надається на підставі законодавчого акта, прийнятого без дотримання вимог Закону України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання”, він повідомляє про це відповідного надавача державної допомоги та Кабінет Міністрів України, який як суб’єкт права законодавчої ініціативи у встановленому порядку вносить пропозиції про приведення такого законодавчого акта у відповідність із цим Законом.

Також, Законом передбачено, що оцінка державної допомоги Уповноваженим органом здійснюється на етапі ex ante, тобто до прийняття відповідного рішення та реалізації фінансування.

Для бізнесу, перш за все, це означає створення “рівних умов гри” з боку держави, адже процедуру оцінку допустимості державної допомоги для конкуренції мають пройти абсолютно всі надавачі.

Не має значення, яка форма власності отримувача державної допомоги: державне, комунальне чи приватне підприємство (принцип конкурентного нейтралітету). Звичайно, як наслідок, бізнес отримує стимулюючий ефект внаслідок надання державної підтримки.

Адже надання державної допомоги повинно змінювати поведінку суб’єкта господарювання, спонукати його до відкриття нових видів діяльності, яким би він без можливості отримання державної допомоги і не наважився би займатись.

Наприклад, запровадження технологій, які нададуть можливість виробляти товари кращої якості або здійснення заходів щодо проведення досліджень, технічного розвитку чи інновацій.

І як логічне продовження, бізнес отримує можливість забезпечити дотримання та захист своїх прав в частині недопущення надання неправомірних переваг державною підтримкою конкурентам.

В країнах ЕС до прикладу значна кількість розслідувань Европейської Комісії розпочинаються саме за заявами суб’єктів господарювання, які є конкурентами отримувачів державної допомоги.

Все зазначене, за умови належної імплементації та ефективного правозастосування, активності бізнесу у відстоюванні своїх прав, підвищення рівня правосвідомості населення через активну позицію інститутів громадянського суспільства, неодмінно швидко та дуже помітно принесе державі та кожному окремому громадянину-платнику податків низку позитивних зрушень:

• ефективне витрачання державних ресурсів та пропорційність, оскільки сума державної допомоги має бути обмежена виключно тим мінімумом, який необхідний на покриття витрат для досягнення мети надання такої допомоги (будь-яка надмірна компенсація за рахунок державних коштів має бути виключена; чи можливе досягнення цілей державної допомоги із залученням мінімального обсягу державних ресурсів);
• прозорість, адже внаслідок впровадження системи державної допомоги в Україні абсолютно кожен зможе побачити реальні цифри, скільки ж держава щорічно витрачає на підтримку суб’єктів господарювання (в тому числі, зробити відповідну аналітику, на які сфери економіки, порівняти в регіональному чи вартісному виразі, зробити власні висновки які форми державної допомоги є найбільш поширеними будь-то податкові пільги, субсидії чи державні гарантії)
• знання, поінформованість та розумність, адже кожен надавач державної допомоги має аргументувати, чому у конкретному випадку надання державної допомоги є необхідним і не може бути забезпечено іншим альтернативним способом (і аргументи “ми так завжди робили”, “ми повинні фінансувати це підприємство незважаючи на те, що воно вже …надцять років є збитковим” “навіщо думати про мету, якщо кожний рік це є в статтях витрат державного бюджету”).
• всі блага, що приносить активна, прозора та здорова конкуренція, оскільки за Законом негативні наслідки для конкуренції повинні мати обмежений характер та нівелюватись позитивними наслідками у вигляді досягнення мети державної допомоги, будь-то інвестиції в регіональний розвиток, підтримка малого та середнього підприємництва, створення нових робочих місць чи охорона навколишнього природнього середовища.

За 9 місяців дії Закону України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання” звісно ще рано говорити про вирішення всіх проблем, неможливо стверджувати, що це єдина панацея на шляху до викорінення практики “бездумного” витрачання державних ресурсів.

Однак, запровадження нового інституту правового регулювання “контролю державної допомоги” однозначно призведе до того, що органи влади та місцевого самоврядування почнуть задавати прості питання:

- а навіщо ж власне спрямовувати бюджетні ресурси на неефективну підтримку державних чи комунальних підприємств?

- яку мету ми хочемо цим досягти (і чи взагалі є ця мета)?

- чи є інші альтернативні шляхи, які не передбачають бюджетного фінансування?

- а чи зможе підприємство стати конкурентноспроможним після державної допомоги (чи в наступному бюджетному запиті знов слід передбачати кошти на підтримку)?

Саме тому, у транформації “свідомості” тих, хто бере участь у прийнятті рішень щодо витрачання бюджетних коштів, мають бути зацікавлені не лише наші европейські партнери, які будуть спостерігати за виконанням евроінтеграційних зобовязань та впровадженням їхніх стандартів, а й кожен свідомий громадянин, якому не байдуже як держава витрачає його кошти.

Анна АРТЕМЕНКО, державний уповноважений Антимонопольного комітету України