Украина и ЕС: партнерство — ассоциация — членство

И речь идет не только о забрезжившем на горизонте Соглашении об ассоциации. И даже не о Восточном партнерстве, которое впервые определит для Украины весьма существенную нишу, пока что на грани постсоветского пространства и Европейского Союза. Речь идет об изменении духа, стиля и диспозиции европейской интеграции как таковой. Не больше и не меньше.

Вначале о духе. Сама идеология европейской интеграции Украины претерпела интересную трансформацию. Еще первый министр иностранных дел УНР Александр Шульгин выражал уверенность, что когда-нибудь настанет время для создания Единой Европы, и что Украина станет независимой, и что в этом статусе она вольется в Единую Европу. Потом и первая, и вторая, и третья пророческие идеи были заслонены кровавым XX столетием. После развала СССР в начале 90-х в Украину устремились европейские политики, и некоторые из них делали нам далеко идущие авансы относительно вхождения в расширенный Европейский Союз. Потом, по мере того, как идеология расширения ЕС приобретала все более четкие контуры, на определенном этапе оформившиеся в так называемые копенгагенские критерии, стало ясно, что Украину от этих критериев отделяет целая пропасть.

По иронии судьбы, именно в этот период, во второй половине 90-х, официальный Киев провозгласил европейскую интеграцию своей стратегической целью. При всей своей умозрительности все же это решение было запоздалым.

Во-первых, потому что поезд первой волны расширения на тот момент уже набрал ход. Во-вторых, потому что в начале и середине 90-х было упущено время для критически важных реформ. В-третьих, потому что в течение 90-х годов в умах европейских политиков сформировался определенный шаблон расширения ЕС как возвращения в Европу стран, которые уже были на ее карте раньше. Украина, увы, в этот шаблон не вписывалась.

Мы избрали европейский путь Польши, Чехии и Венгрии, но перешли от слов к делу с явным опозданием. Специфика этого пути не столько в его сложности, сколько в переменчивости. Европейский ландшафт меняется, а вместе с ним меняется и путь постсоветских/бывших социалистических стран в ЕС. Когда в 1992 году вершители европейских судеб принимали решение о расширении Европейского Союза на Восток, они точно знали, что это расширение захватит Польшу, Чехию, Венгрию, Словакию, Балтийские страны. Присоединение же Украины к ЕС было для европейцев из разряда политических мечтаний. Кто-то решался говорить о таком шаге по принципу “а почему бы, черт побери, и нет?”. Однако для большинства Украина не высвечивалась на радарах расширения в принципе.

В первом десятилетии нового столетия в ЕС, напротив, образовалась принципиально новая политическая диспозиция, которая, с одной стороны, не так благоприятна для потенциальных кандидатов, а с другой — открывает Украине новые возможности для политического маневрирования. Нужно быть объективным: эпоха расширения ЕС за счет политически мотивированных “волн” закончилась. Началась эпоха расширения за счет постепенного, год за годом, “просачивания”. Это значит — шаг за шагом интегрироваться в экономическую, энергетическую, культурную, научно-техническую и, как результат, политическую сферы. Это путь подготовки, запуска и функционирования зоны свободной торговли. Это путь создания совместного авиационного пространства. Это путь постепенной, поэтапной либерализации визового режима. Этот путь непростой и самый неблагодарный с политической точки зрения. На нем не заработаешь политических дивидендов. На нем не будет грандиозных прорывов и скачков, а значит, не будет и победителей с лавровыми венками.

Как человек, много лет работающий на ниве европейской интеграции, я не понаслышке знаю, что вершители судеб ЕС — не самые простые партнеры по переговорам. Однако каждый раз, когда слышу, что “нас в Европе не ждут” и “насильно мил не будешь”, то призываю рассуждать от обратного. Представьте себе Украину без политики европейской интеграции, без ориентации на ЕС как на эталон успешного развития. Европейская интеграция — это обруч, стягивающий воедино пеструю и разнобойную украинскую политику. Все представленные в Верховной Раде партии, включая коммунистов, признают необходимость приближения Украины именно к европейским стандартам жизни.

Европейская интеграция — это планка, к которой подтягиваются украинские министерства и ведомства и которая приводит украинских чиновников хоть к какому-то минимальному общему знаменателю. Европейская интеграция — это образ устремленной в будущее Украины, прочно закрепившийся в подсознании молодого поколения украинцев. Как свидетельствует всезнающая статистика, все существующие альтернативы, включая идею нейтралитета, менее привлекательны для рядовых украинцев. Даже заядлые противники НАТО не имеют ничего против Европейского Союза.

Итак, хоть и в самых общих, расплывчатых чертах, но европейская парадигма быстро укореняется в коллективном сознании Украины. Проблема в том, что она пока не закрепилась в ее действиях. Мы уже неплохо научились принимать решения, но пока не выработали культуру их выполнения. Наши реформы все еще неубедительны — в первую очередь, для нас, а потом уже для европейцев. Зачастую проведение реформ у нас сводится лишь к разработке законопроектов, без должного внимания к их качеству и своевременному принятию, не говоря уж об их скрупулезной имплементации.

Следует задаться вопросом: на каком этапе между политической декларацией и конкретным действием пробуксовывает государственный механизм? Ответ очевиден: на этапе бюрократического аппарата. Европейскую интеграцию противопоказано замыкать на бюрократический аппарат. Ее нужно замыкать на все общество, сделав общенациональным проектом. Для этого нужна смычка политических деклараций сверху, благих пожеланий снизу и машины государственного управления посередине. Поскольку эта благая цель практически полностью совпадает с крайне необходимой Украине европеизацией, вероятно, на этом направлении и сосредоточится украинская власть, как только будет преодолен финансовый кризис и минует очередная волна выборов.

А что же Европейский Союз? Шахматист описал бы положение ЕС как некий цугцванг — вопрос о статусе отношений с Украиной стоит в повестке дня все более остро. И заслуга здесь (без ложной скромности) в первую очередь наша. Абстрагируясь от стран Балтии, на постсоветском пространстве ни у кого нет такой позитивной динамики отношений с ЕС, как у Украины. В то время как восточноевропейские члены Евросоюза все еще накачивают свои лоббистские мышцы, пытаясь продвинуть “украинский вопрос” в общеевропейскую повестку дня, Украина своими силами смогла набрать в диалоге с Брюсселем достаточную скорость, чтобы вывести отношения на новую высоту. Ответом Брюсселя стала концепция Восточного партнерства (ВП) — нового формата наших отношений с еэсовской Европой.

В чем плюсы этой концепции и почему Украина постепенно склоняется к тому, чтобы поддержать ее?

Во-первых, уже из названия следует, что это будет первый за время независимости формат отношений, где во главу угла будет поставлено не географическое соседство, а реальное партнерство, адаптированное именно к украинской специфике. Отвергнутая Украиной концепция Европейской политики соседства базировалась на идее, что ЕС и Украине географически некуда друг от друга деваться. Она была односторонней, механической, безликой и бесперспективной в плане членства.

Концепция же Восточного партнерства базируется на том, что Украина и ЕС объективно заинтересованы друг в друге. Она закрепляет позитив, накопленный Украиной и Евросоюзом за время действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года. Она выделяет Украину и другие страны бывшего Советского Союза в отдельный блок еэсовской внешней политики, не превращая (таково наше требование!) этот блок в политическое гетто или санитарную зону. В этом плане более логичным представляется название инициативы как Восточноевропейское (а не просто Восточное) партнерство. Мы настаиваем, чтобы отношения с каждой из стран ВП строились сугубо индивидуально, с учетом национальной специфики и принципа дифференциации. К примеру, если один из тихоходных европейских партнеров не стремится идти в ЕС и адаптировать свое законодательство к европейским нормам, а “быстроходная” Украина к этому стремится, то ВП не будет опускаться до уровня наименьшего знаменателя, которым в данном случае является позиция “тихохода”.

Во-вторых, формат Восточного партнерства закрепляет за Украиной вполне реальный, а не виртуальный статус регионального лидера. За последние полтора года я не припомню ни одних переговоров с постсоветскими странами, на которых к Украине не обращались бы с просьбой поделиться опытом построения отношений с ЕС. Европейская интеграция — это тот вопрос, в котором наша страна реально опережает другие страны, а часто является для них эталоном и ориентиром. Нередко Украина играет роль не только тарана, но и силы, прокладывающей путь в отношениях с ЕС для остальных государств региона.

В-третьих, мы исходим из прагматичных соображений о сотрудничестве в рамках новой инициативы. Восточное партнерство мы рассматриваем как гармоничное дополнение к достигнутому высокому уровню двусторонних отношений с ЕС. И ни в коем случае не как его эрзац. Примат двустороннего вектора сотрудничества с ЕС должен оставаться незыблемым. Иными словами, участие Украины в сотрудничестве в рамках ВП не будет использовано отдельными государствами — членами ЕС как основание для сворачивания и тем более ревизии прогресса, достигнутого в рамках двустороннего диалога Украина — ЕС: будь то политическая ассоциация или безвизовый диалог.

Итак, в контексте общеевропейской политики у Украины есть все шансы укрепить свое реноме регионального лидера. Это много с точки зрения того, что мы имели вчера и позавчера. Но слишком мало с точки зрения того, что мы хотим иметь завтра и послезавтра. Статус лучшего из худших нас не устраивает. И поэтому в то время как ЕС переваривает последствия своих последних расширений, вырабатывая новую стратегию отношений с новыми соседями, Украина обязана взять инициативу в свои руки и влиять на этот процесс. Мы обязаны направить канал политической мысли ЕС по руслу “партнерство — ассоциация — членство”.

Это будет непросто, ибо в Евросоюзе есть достаточно сильная фракция скептиков, которые видят партнерство и даже ассоциацию не как канал, а как некий финальный резервуар, куда, подобно большим и малым рекам, должны впадать европейские амбиции больших и малых европейских стран, оставшихся за пределами Европейского Союза. Украина — большая страна с большими амбициями и, увы, большими проблемами. К сожалению, пока хаотичность ее политического и экономического развития лишь укрепляет недоверие фракции скептиков. Однако для меня является очевидным, что это не навсегда. Независимо от конъюнктуры, политических виражей и капризов судьбы, украинский таран продолжает прокладывать свой путь в ЕС.

В то же время было бы ошибкой представлять Восточное партнерство в сугубо позитивных тонах. Некоторые в Европе видят эту концепцию как максимальную цену, которую ЕС может заплатить, чтобы никогда больше не слышать слово “членство” от стран типа Украины. Для кого-то это способ одернуть “не в меру настырную” Украину, отбросить ее до уровня наименьшего общего знаменателя в рамках ВП. Иными словами, замедлить продвижение в ЕС постсоветских стран, поставив в голове колонны не самую быструю и амбициозную страну, а самую медленную и осторожную. Украина абсолютно четко осознает эти и другие опасности, а потому намерена аккуратно обойти их в любых связанных с ВП документах.

Главная идея, которую украинская сторона пытается донести до своих европейских коллег, это понимание того, что объединение Европы — процесс, все еще далекий от завершения. Победные реляции о свершившемся наконец объединении европейской части континента, звучавшие в европейских столицах после волн расширения, — не более чем праздничный серпантин, который улучшает настроение, но не способен остановить время или решить проблемы. До тех пор пока любая европейская страна стучится в двери ЕС, объединение нельзя считать завершенным, а расширение — успешным.

Украина — это не просто “любая страна”. Это краеугольный камень, это тектоническая плита, от мощи, статуса и стабильности которой зависит мощь, статус и стабильность всего региона. Поэтому “украинский вопрос” стоял и будет стоять в повестке дня европейской политики, пока не будет найдено приемлемое для Украины и ЕС решение. В этом смысле Восточное партнерство может стать шагом в нужном направлении, который откроет второе дыхание и новую перспективу не только для Украины, но и для самого Европейского Союза.

Константин ЕЛИСЕЕВ

(заместитель министра иностранных дел Украины)