Ухилянти розподілу влади. Чому система держуправління постійно дає збій

До 15 квітня уряд Дениса Шмигаля мав би подати до ВРУ звіт про результати виконання своєї програми. Мав би, якби навесні 2020 року парламент затвердив програму його діяльності. Втім, програму затверджено не було. Більше ні уряд, ні парламент до питання парламентської акцептації програми КМУ не поверталися.

Уряд щорічно (крім 2022 року) фіксує постановою власний план діяльності на рік, не погоджуючи його з парламентом. Саме голова уряду (згідно з Конституцією) Денис Шмигаль мав би сьогодні перебувати в центрі публічного обговорення ймовірних урядових ротацій, метою яких мала стати нова якість урядування. Мав би, але не перебуває. Центром ухвалення доленосних кадрових рішень залишається офіс президента України.

Але ухиляння від розподілу влади як фундаментального принципу її організації в демократіях — це не винахід уряду Шмигаля, парламенту Стефанчука, президента Зеленського чи глави його офісу Єрмака. З моменту ухвалення 1996 року чинної Конституції, що внормовує роботу урядових кабінетів без підтримки їхніх програм парламентом, українські уряди працювали без ухвалення програми Верховною Радою 59% робочого часу або сумарно 16,5 року.

Повномасштабна війна лише загострила проблему безвідповідальних та неспроможних державних інституцій і зафіксувала смертельні ризики подальшого існування держави в чинному конституційному дизайні.

Політичним наслідком роботи українських урядів за формулою напівакцептації (затверджений ВРУ КМУ + неухвалена ВРУ програма КМУ) є їхня інституційна незахищеність: у разі несхвалення парламентом програми (або звіту про її виконання) уряд не отримує річного захисту від відставки. Політична незахищеність через відсутність легальної парламентської підтримки, зі свого боку, унеможливлює яскраве лідерство КМУ у виробленні й імплементації політик, робить виживання/уникнення відставки головною метою уряду. Це підштовхує його як до сумнівної якості непублічних компромісів із бенефіціарами парламентських партій та груп, так і до делегування частини компетенцій офісу президента.

Втім, відсутність прозорої урядової відповідальності перед парламентом через затвердження програм не лише призводить до деградації КМУ. Вона також обумовлює інституційну ерозію ВРУ, що втрачає вплив на виконавчу владу, оскільки уряд добровільно передає значну частину функціоналу президенту, який парламенту не підзвітний, не підпорядкований і не контрольований.

Наявний на сьогодні рівень легітимації Володимира Зеленського (згідно з опитуванням Центру Разумкова в березні 2024 року, йому довіряють 59% українців) у разі, якщо президент розуміє летальні небезпеки для держави слабких інституцій, теоретично все ще дає йому змогу ініціювати кардинальні зміни в механізмі функціонування української влади та зробити ставку на державні інституції.

Дуальність, закладена в Конституцію

Конституційна архітектура уможливлює серйозний вплив президента на виконавчу владу, хоча безпосереднім керівником вищого органу в системі виконавчої влади є прем’єр-міністр. Певним підсумком української дуальності в керівництві виконавчою владою можна вважати Індекс інституційної якості (Світовий банк). Результат України за індикатором “ефективність уряду” перебуває майже на одному рівні упродовж 2012—2022 років (відповідно 32,7 і 33,2 бала). Ба більше, український показник ефективності уряду (за підсумком 2022 року) становить 34% від значення аналогічного показника для Фінляндії, 41% — Литви, 62% — Румунії.

Сам факт існування президента, який обирається на загальнонаціональних виборах і має певні компетенції щодо виконавчої гілки влади, не заважає спроможності урядів не лише у згаданих вище країнах, а й в інших європейських електоральних і консолідованих ліберальних демократіях. Чому? Передусім через коректно внормовані законодавством практики здійснення парламентського контролю над виконавчою владою та впливу президента на уряд, які працюють відповідно до закону.

Серед членів ЄС максимально наближеною до української формули відповідальності уряду перед президентом-арбітром є напівпрезидентська Франція, де глава держави також має право звільняти прем’єр-міністра й ініціювати відставку уряду. Втім, є одне “але”: французький президент де-факто безпосередньо вбудований у роботу уряду, він головує в Раді міністрів, бере активну участь у формуванні урядових політик, а затвердження програми урядового кабінету Національними зборами є обов’язковим етапом його легітимації.

Просто нагадаємо, що чинна Конституція надає уряду та прем’єр-міністру таку кількість, наприклад, кадрових повноважень, що мали б робити їх цілком впливовими політичними суб’єктами.

Для нашого розуміння: прем’єр-міністр має конституційне право без погодження з президентом надавати ВРУ подання про: 1) призначення повного посадового складу уряду (крім міністра оборони та міністра закордонних справ); 2) власну відставку або звільнення міністра; 3) призначення голів АМКУ, ДКТРУ та ФДМУ.

Уряд без згоди президента може щонайменше призначати перших заступників і заступників міністрів; держслужбовців групи “А” (державного секретаря КМУ, його заступників, державних секретарів міністерств, керівників ЦОВВ, які не входять до уряду) та керівників особливо важливих для економіки державних підприємств за результатами конкурсів (що не проводяться з лютого 2022 року), залучати радників для підготовки до приватизації та продажу об’єктів.

Президент має погоджувати з прем’єр-міністром подання до парламенту про відставку міністра закордонних справ і міністра оборони та участь членів КМУ, ЦОВВ у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що ним утворюються для здійснення своїх повноважень.

Однак така кадрова суб’єктність нівелюється вже більш розподіленим впливом між головою уряду та керівником держави на місцеві органи державної влади (так звану виконавчу вертикаль), відповідальні перед президентом, але підзвітні та підконтрольні КМУ. Ініціатива звільнення голів місцевих державних адміністрацій може походити й від президента, й від прем’єр-міністра. Президент має призначати голів місцевих державних адміністрацій, підібраних і рекомендованих урядом. Але в голови держави є право відхилити подання уряду та запропонувати іншого кандидата. Запровадження правового режиму воєнного стану ще більше відірвало уряд від здійснення виконавчої влади на місцях через створення підпорядкованих президенту тимчасових військових адміністрацій.

Крім того, ані прем’єр-міністр, ані КМУ (на відміну від президента) не мають формалізованого впливу на кадрові рішення “сектору безпеки та оборони” (РНБОУ, ЗСУ, СЗР, СБУ тощо), Конституційного суду, судових органів, прокуратури, НБУ. З позиції дотримання принципу “розподілу влади” в напівпрезидентських політичних системах, такий підхід є виправданим, оскільки дає змогу президенту виконувати арбітражні функції щодо виконавчої, законодавчої та судової гілок влади. З погляду політичних практик, поширених у слабких демократіях, таких як українська, об’ємне делегування главі держави кадрових повноважень детермінує великий обсяг решти його функцій. Це створює серйозні небезпеки відсутності противаг і ефективного контролю над інституцією президента.

Нейтралізація ролі парламенту

За умов “розтяжки” впливу на виконавчу владу між “невідповідальним” президентом (згідно з Конституцією, практично не вбудованим у роботу КМУ та ЦОВВ) та “відповідальним” прем’єр-міністром (який безпосередньо керує КМУ) та можливостями президента тиснути на уряд через його вплив на органи прокуратури, суди та “силовиків” дуже помічною для уряду була б підтримка з боку ВРУ, яка є зворотною стороною “парламентської відповідальності” КМУ. Теоретично закони надають таку можливість. Наприклад:

• ініціатором подання кандидатури на посаду керівника уряду є парламентська більшість, а точніше — коаліція. Конституція та закони не дають президенту права не підтримати погодженого парламентом претендента на посаду керівника КМУ;

• саме з парламентом уже призначений прем’єр-міністр має погоджувати персональний склад уряду, щоб здобути підтримку більшості у ВРУ;

• саме парламенту уряд представляє програму власної діяльності за місяць після затвердження персонального складу. Ухвалення програми унеможливлює відставку уряду протягом року. Ну й звітування про виконання програми урядом має відбуватися щорічно;

Але, створюючи законодавчий фасад формування уряду та його відставки, притаманний парламентсько-президентським республікам, Конституція та закони закладають норми для практик, що унеможливлюють реалізацію принципу його парламентської відповідальності, розмивають зв’язок між урядом і парламентом. Як це робиться?

• через відсутність в Україні правової норми, що фіксує рівнозначність неухвалення ВРУ програми дій уряду його відставці.Для ЄС робота уряду з незатвердженою парламентом програмою є аномалією;

• через відсутність конструктивного “вотуму недовіри” (відставка уряду не зобов’язує її ініціатора подавати кандидатуру нового, вже погодженого парламентською коаліцією), оскільки немає закону про парламентську коаліцію. Політичні практики дають змогу імітувати її наявність в Україні;

• через відсутність унормованого законодавством статусу парламентської коаліції;

• через відсутність фіксації того, що кандидат на посаду голови уряду від коаліції має бути членом чи лідером однієї з партій, які становлять більшість;

• через відсутність обов’язкових консультацій міністрів із парламентом на етапі формування прем’єр-міністром кадрової пропозиції щодо членів його уряду Верховній Раді;

• через надання президенту, який перебуває “над” процесом формування й діяльності КМУ та ЦОВВ, майже необмеженого права ініціювати відставку КМУ;

• через позбавлення президента легальної можливості й відповідальності пропонувати власну кандидатуру керівника уряду в разі неспроможності ВРУ погодити кандидатуру прем’єр-міністра та сформувати уряд.

Якими є політичні наслідки таких диспропорцій?

Ситуація, коли парламент фактично не впливає на уряд, уряд не зацікавлений у співпраці з парламентом, а країною керує президент і декілька його “ефективних менеджерів”, підживлює “відмову від інститутів” (втрату інтересу) з боку суспільства та створює умови для “хакерського” їх використання такими дієвими акторами, як олігархи (олдскульні й новітні). Політичний результат — інститути набувають несистемної легітимації, що підштовхує їх до інституційної неспроможності й нездатності реалізовувати ефективне врядування.

За 33 роки поновленої державності український політичний режим жодного разу, за класифікацією V-DEM, не набував консолідованої форми ні демократії (з чітким неформальним розподілом влади), ні автократії (з чіткою відсутністю такого розподілу), коливаючись між електоральною автократією (1991, 1998—2004, 2014—2018, 2022—2023 роки) й електоральною демократією (2005—2009, 2019—2020 роки). 12 років нашої новітньої державності (або 30% часу) ми витратили на перебування в “болоті” (щось середнє між виборчою демократією й автократією) і, відповідно, на відсутність розвитку.

Щоб уникнути “болотного стану” після війни, вже сьогодні вкрай важливо розпочати пошук нового конституційного дизайну, що не порушуватиме базового для демократій принципу “розподілу влади”, неформального розвитку інституцій та механізму його повоєнної імплементації. Оновлення правових норм політичної системи України має стати провідним вектором сучасної загальнонаціональної дискусії.

Наталія КОНОНЕНКО, провідна наукова співробітниця, кандидатка політичних наук (Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Кураса НАН України)