Председатель Счетной палаты Валерий Пацкан: “Каждый, кто небрежно относится к деньгам украинцев, должен нести за это ответственность”

Но в Украине ситуация чаще всего противоположная: плательщики убеждены, что уплаченные налоги или украдут, или потратят не по назначению. Эти убеждения небеспочвенны и приводят к крайне низкому уровню доверия общества к власти и так и не сформированной налоговой культуре в обществе. Без надлежащего контроля над распорядителями государственных средств изменить эти тренды невозможно. Среди ведущих контролеров — Счетная палата Украины, остававшаяся продолжительное время одним из самых слабых ведомств в государстве: ей не предоставляли всех документов, ее просьбы игнорировали, рекомендации не выполняли, а к качеству самих отчетов тоже было немало вопросов. И несколько лет назад, когда речь заходила о реформировании Счетной палаты, все понимали, что фактически нужна не реформа старого органа, а создание новой организации со старым названием. Процесс длительный, непростой, но крайне важный для Украины, и история со злоупотреблениями в “Укроборонпроме” — важное, но не единственное этому подтверждение. Мы побеседовали с нынешним руководителем Счетной палаты Валерием Пацканом об успехах и трудностях в реформировании главного органа финансового контроля в государстве и попытались оценить, сколько еще времени потребуется Украине, чтобы ее государственные расходы действительно были прозрачными, целевыми и эффективными.

— Валерий Васильевич, вы уже год занимаете должность председателя Счетной палаты. Какие изменения вам удалось реализовать за это время, а что изменить в работе до сих пор не удалось?

— Давайте начнем с того, что удалось. Год назад мы взяли курс и уже достигли значительного прогресса в повышении качества работы и квалификации наших сотрудников, проведении аудитов по международным стандартам и техническом обновлении. Изменили формат сотрудничества с правительством и парламентом, активизировали международное сотрудничество. Добились расширения перечня баз данных и государственных реестров, к которым Счетной предоставляют доступ. Это позволит проводить аудиты в более сжатые сроки и делать более аргументированные заключения. Наработали необходимую методику для проведения финансовых аудитов по международным стандартам. И они уже в планах на этот год. 

Сегодня Счетная палата в основном проводит аудиты эффективности. Но во многих странах именно финансовые аудиты составляют львиную долю работы вышестоящих органов финансового аудита. Активизировали сотрудничество с правоохранительными органами. Ведь виновные в нарушении бюджетного законодательства не должны избегать ответственности.

Значительным достижением за год работы я также считаю проведение, впервые за все время существования Счетной палаты, функциональной оценки ее деятельности. Оценку проводил Высший аудиторский офис Великобритании, с привлечением экспертов Германии и Польши. Это очень профессиональный аудит, у британцев многолетний опыт проведения анализов высочайшего качества, — они выполняли аудит ООН, аудит ЕС. Мы выбрали именно их, поскольку я хотел, чтобы самое сильное учреждение Европы представило свои рекомендации о необходимых изменениях и на чем в первую очередь следует сосредоточиться в ближайшие шесть лет моей каденции. К этой работе также привлекли коллег из Германии, так как именно при содействии Немецкого общества международного сотрудничества (GIZ) был профинансирован этот функциональный аудит. Как обычно, собственных средств на такие проекты нам не хватает, а речь идет о дорогих услугах аудиторов. GIZ, по поручению правительства Германии, выделило значительные средства Счетной палате Украины на проведение аудита и обучение по повышению квалификации наших сотрудников. Обидно, что два предыдущих года, до обновления состава, Счетная избегала проведения такой функциональной оценки, хотя возможности были уже тогда. Мы тотчас же это исправили, буквально сразу подписав Меморандум о сотрудничестве с GIZ. Поляков привлекли, поскольку польская Наивысшая изба контроля (NIK), местный аналог Счетной палаты Украины, — для нас пример. Поляки за 20 лет достигли исключительного прогресса, а начинали они с такого же функционального аудита, который для них также делали в свое время британцы. Сейчас NIK занимает вторую ступеньку после Католической церкви по уровню доверия в обществе. Поляки доверяют отчетам Наивысшей избы контроля, поляки за ними следят. Мы стремимся такого же результата достичь и в Украине. Хотим, чтобы украинцы нам доверяли и четко знали, что Счетная отстаивает эффективный расход каждой их гривни. Для меня не существует такого понятия, как государственные средства, есть средства налогоплательщиков, и они должны работать эффективно.

При содействии GIZ мне также удалось привлечь к работе советника NIK, сейчас он нам очень активно помогает трансформировать нашу работу.

— Отчет функциональной оценки уже готов? С ним можно ознакомиться?

— Да, отчет уже завершен, мы получили рекомендации специалистов, вскоре их обнародуем на нашем сайте и будем реализовывать. На их основе будет разработана стратегия развития Счетной палаты. Без нее достичь надлежащих результатов очень трудно, особенно если учесть объем требуемой нам трансформации. Стратегия будет представлена нашим европейским партнерам, поскольку реформирование Счетной палаты — один из приоритетов нашего с ними сотрудничества. Также я как руководитель буду отчитываться перед парламентом и представлю депутатам и результаты функциональной оценки, и стратегию дальнейшего реформирования Счетной палаты.

В ближайшее время презентуем годовой отчет нашей работы, новый сайт, новый брендбук, — мы наконец откажемся от всей этой “красной” символики. Движемся в направлении международных стандартов. Уже приняли новый регламент, в скором времени изменим формат отчетности, обеспечив максимальную открытость информации. С другой стороны, в этом году мы усилим кибербезопасность в Счетной палате, чтобы защитить ту информацию, которой владеем и оперируем, и не допустить постороннего вмешательства в нашу систему.

Мы постоянно поддерживаем связь с вышестоящими органами аудита других стран, с Европейской и Международной организациями вышестоящих органов финансового контроля — EUROSAI и INTOSAI, подписываем двусторонние соглашения о сотрудничестве с отдельными странами, принимаем участие в международных аудитах. С Всемирным банком договорились о проведении ряда аудитов эффективного использования средств помощи, которую он предоставляет Украине. Мы в этом заинтересованы, поскольку, во-первых, каждая программа поддержки Украины нам действительно нужна и должна быть выполнена, во-вторых, надлежащее выполнение этих программ является залогом того, что и в будущем доноры продолжат сотрудничество с нашей страной. Они в этом заинтересованы не меньше нас, так как хотят убедиться, что выделенные Украине финансы используются рационально и по целевому назначению. Мы как вышестоящий орган финансового контроля взяли на себя обязательство проконтролировать каждую копейку, выделенную Украине Всемирным банком.

На днях подписали соглашение о совместном аудите со словаками и поляками по контролю над трансграничной перевозкой опасных отходов. Это очень важный и масштабный проект, имеющий значение для всех стран-участниц. Но для нас он, кроме этого, важен и потому, что наши специалисты получат дополнительный опыт работы при проведении международного аудита, и в дальнейшем мы сможем надеяться на более активное участие в аналогичных межнациональных проектах.

Также привлекаем международных экспертов и наших ученых к сотрудничеству. Речь идет о создании научно-экспертного совета, который помогал бы нам с экспертизой. Кроме того, хотим привлекать международных экспертов к конкретным аудитам. Например, сейчас проверяем дороги — нашу хроническую головную боль. Мы привлекли к экспертизе Международную федерацию инженеров-консультантов FIDIC, которая работает в более чем ста странах мира и будет выполнять анализ качества дорожного покрытия в Украине, на которое тратятся немалые средства. Ведем переговоры с GIZ и Всемирным банком, чтобы они нам помогли с финансированием этих работ, поскольку выезды передвижных лабораторий, взятие проб покрытия и работа экспертов стоят дорого. Нам этот анализ нужен для того, чтобы наши отчеты были более аргументированными, а каждое утверждение в отчете — подкреплено доказательствами, цифрами, профессиональной оценкой и независимой экспертизой. Общество должно быть уверено, что информация из отчетов Счетной палаты достоверна, что этим отчетам можно доверять.

— Все же ваш основной ресурс — это ваши сотрудники. Раньше у Счетной палаты были проблемы с кадрами, средний возраст специалистов был передпенсионным, найти новых экспертов было крайне сложно, да и к непредвзятости специалистов были вопросы.

— От эффективных и профессиональных кадров зависит качественная работа Счетной. И мы это осознаем. Уже подписали соглашение о сотрудничестве с четырьмя ведущими вузами Украины, которые готовят нужных нам специалистов, преимущественно аудиторов и юристов. У нас уже стажируются и бакалавры, и магистры. Делаем все, чтобы заинтересовать молодежь остаться с нами. Я не отказал ни одному студенту, просившемуся к нам на практику. Если мы хотим обновить Счетную палату, начать нужно с обновления кадров. Благодаря нашим международным партнерам, уже отправили на стажировку 50 аудиторов в Польшу. В этом году еще 30 аудиторов поедут повышать свой квалификационный уровень в Польшу, 20 — в Чехию, а остальные будут учиться здесь, к ним мы привезем международных экспертов. Отдельно хочу поблагодарить GIZ, обеспечившее бесплатное обучение английскому для наших работников.

— А финансового ресурса для того, чтобы удержать молодежь и конкурировать с рынком, у вас хватает?

— Мы добились того, что из государственных учреждений, министерств и ведомств заработная плата в Счетной палате является одной из самых высоких. Можем мотивировать молодежь не только деньгами, но также перспективами карьерного роста и, главное, опытом, который тяжело получить где бы то ни было. Скажу больше, меня возмутило постановление Кабмина, которым повышаются должностные оклады руководящему составу центральных органов власти, а главные, ведущие и просто специалисты остаются без денег. То есть те “лошадки”, которые пашут, извините на слове. Мне это непонятно, и мы дадим свою оценку этому постановлению и поднимем вопрос о его пересмотре, поскольку прежде всего надо повышать должностные оклады низшим звеньям, у которых ставки ниже, а кроме них, довольно часто нет доплат ни за выслугу лет, ни за интенсивность, ни за доступ к тайне, ни за особо важную работу и т.п.

Каким образом мы должны мотивировать молодежь к работе на госслужбе, если так к ней относимся? Хорошие студенты, талантливые аудиторы со знанием языков сразу могут пойти работать в международные аудиторские компании и получать там до двух тысяч долларов зарплаты. А государство, как мне представляется, не осознает, что должно бороться за профессиональных специалистов, причем в высокооплачиваемых секторах. Мы, со своей стороны, будем пытаться поднимать должностные оклады сотрудников ежегодно, чтобы хотя бы за инфляцией успевать. За своих я буду бороться.

— Даже в случае недобросовестной работы? Ведь для Счетной палаты непредвзятость ее отчетов — сверхважна.

— Я своим сотрудникам сказал сразу, что все, кто будет работать нечестно, будут наказаны. Если заметим какие-то связи наших экспертов с нашими объектами контроля, наказание будет неизбежным. Нам такие аудиторы не нужны. С радостью заменим их молодыми специалистами.

К сожалению, так сложилось исторически, что сейчас каждый специалист имеет направление, по которому работает, люди годами проверяют одни и те же органы, их ротация — довольно сложный процесс. Это риск, который мы признаем и будем его устранять. Во-первых, нам надо повысить квалификационный уровень сотрудников, чтобы они могли работать одинаково качественно на разных объектах контроля. Во-вторых, нам нужно внести некоторые изменения в регламент нашей работы, чтобы разрешить специалистам работать по разным направлениям, гарантируя их непредвзятость. Мы делаем все для того, чтобы качество наших аудитов постоянно улучшалось и максимально приблизилось к международным стандартам.

— Ощущаете ли вы давление со стороны ваших объектов контроля?

— Давление не ощущаем, но отношение к нам изменилось. В течение многих лет рекомендации Счетной палаты можно было просто игнорировать. Сейчас же, если наши рекомендации не были учтены объектом контроля, сразу на это реагируем. Механизм следующий: в ходе каждого аудита каждого распорядителя или получателя бюджетных средств, в отношении которых осуществлялся аудит ранее, мы проверяем состояние выполнения ранее выданных Счетной рекомендаций. Каждый член Счетной палаты сейчас непосредственно связывается с профильным министром, его заместителем или другим руководителем государственного учреждения и спрашивает, почему не были учтены рекомендации, каковы причины? Первые полгода мы получали одни отписки, “согласно действующему законодательству...” и дальше стандартная бюрократическая казуистика. Сейчас это уже не срабатывает. Делаем все возможное и невозможное, чтобы наши рекомендации учитывались. Ведь какой вообще смысл нашей работы, если обратной связи с объектами контроля нет и ситуация к лучшему не меняется? На это повлияло и то, что по результатам наших проверок начаты уголовные производства. Их уже свыше 45. Это весомый фактор для распорядителей бюджетных средств. Коммуницируем со всеми правоохранителями, у нас подписаны соглашения с НАБУ и ГБР, на финальном этапе проработка соглашения с ГПУ. Мы открыты к сотрудничеству. Каждый, кто небрежно относится к деньгам украинцев, должен нести за это ответственность.

Также инициировали получение доступа Счетной палаты к базам данных государственных органов. Это улучшит качество наших отчетов и ускорит их подготовку. Согласно прежнему порядку работы мы должны направить запрос, дождаться ответа, на это уходит несколько месяцев. И еще вопрос, полным ли будет этот ответ. Сейчас уже получили доступ к базам данных ГФСУ и таможни, доступ к трем реестрам Минюста, к базам Госказначейства. Эти данные не должны быть закрытыми, мы не просим всю информацию, но должны получить доступ к той ее части, которая касается объекта нашей проверки. Это вопрос качества проверки, и скорости тоже. Кроме того, иногда, получая доступ к базам данных, можем там увидеть многое другое, улучшить свой отчет дополнительными фактами. Это тоже важно.

— Насколько близка перспектива того, что Счетная палата Украины станет действительно сильным и непредвзятым институтом, которому будут доверять и с которым будут считаться?

— Честно скажу, я был уверен, что все то, о чем мы с вами говорили, можно будет сделать вдвое быстрее. Я себе ставил некоторые дедлайны в три-четыре месяца, а в результате они затягивались еще на три-четыре месяца. В первые недели ко мне очередь стояла из сотрудников, рассказывавших мне, почему те или иные изменения невозможно воплотить. Были масса бюрократических преград, непонимание, сопротивление. Все это тормозит реформирование Палаты. Но пока нам со всем удавалось справиться, просто не так быстро. Ожидаю, что до конца этого года приблизимся к окончательному реформированию Счетной палаты. За первое полугодие завершим стратегию, во втором — закончим процессы стажировки работников, усилим кибербезопасность. Конечно, есть и планы на расширение, например, за два-три года планируем создать представительства Счетной палаты в каждой области.

Но есть и проблемные вопросы, в частности, расширение полномочий Счетной палаты для аудита средств местных бюджетов. Сейчас их полноценно почти никто не проверяет, частично только Госаудитслужба. Мы работаем над тем, чтобы получить возможность проверять местные бюджеты. На первое полугодие 2018-го остатков на счетах местных бюджетов, размещенных на депозитах, было свыше 15 миллиардов гривен, почти 2 миллиарда гривен остатков на счетах высших учебных заведений. Почему эти деньги не используются, а просто лежат? Насколько это эффективно? В состоянии ли громада эффективно расходовать эти средства, и идут ли они на сверхважные цели? На эти вопросы кто-то должен ответить. Поскольку это такие же государственные средства, средства налогоплательщиков, как и средства государственного бюджета, и они должны так же прозрачно и эффективно тратиться. Если мэр или руководитель объединенной территориальной громады, имея остатки на счетах, не использует их для развития инфраструктуры или удовлетворения других потребностей громады, это вызывает вопросы. Кто-то должен это контролировать. Некоторые изменения в законодательство уже внесены, но не все, и мы над этим продолжаем работать. Это нелегкий процесс, но мы трудимся, налаживаем коммуникацию с парламентом.

— Это бесспорно вызовет сопротивление со стороны местных громад.

— У меня такая работа, к сожалению. Вы думаете, у меня на этой должности появилось много друзей? Мы готовы к этому. К сожалению, пока наши объекты контроля не понимают, что мы для них не враги, а помощники, и наша главная задача — помочь им справиться с возложенными на них задачами своевременно и эффективно. Для того чтобы они это осознали, требуется время. Но мы не можем ждать.

— Одним из залогов превращения Счетной палаты в действительно мощный орган контроля является внимание к вашим отчетам со стороны СМИ и общественного сектора. Вы чувствуете усиление интереса к работе ваших специалистов?

— Смотрите, если в 2017 году упоминаний Счетной палаты в СМИ было около двух тысяч, то за девять месяцев 2018-го — уже почти десять тысяч. Внимание СМИ к нашей работе растет. Это значительная помощь, с одной стороны, и показатель качества нашей работы — с другой. Нас слышат, уважают, а благодаря поддержке прессы, еще и боятся. Когда я пришел на первое заседание Счетной палаты, то из других ведомств к нам на отчеты приходили в основном главные специалисты, максимум — начальники отделов. Сейчас без заместителя министра, руководителя государственного учреждения, а иногда и министра мы отчет рассматривать не начинаем. С нами стали считаться, институционально Счетная стала сильнее. Внимание есть, и мы с нашей командой по развитию коммуникаций делаем все для того, чтобы это внимание росло, и общественность помогала нам контролировать поступления в государственный бюджет и расходы.

— Не могу не спросить. По вашему мнению, стало ли меньше злоупотреблений в администрировании государственных расходов, во всех ли проблемных случаях речь идет о коррупции или все же больше халатности?

— Небольшие прорывы есть почти в каждом министерстве, но говорить о том, что везде ситуация улучшилась, еще рановато. Где-то лучше, где-то хуже. Большинство проблем в учреждениях связано с неэффективным планированием. Именно неумение спланировать свои расходы — причина большинства проблем с управлением государственными деньгами. На втором месте — неэффективное использование средств как производная от неэффективного планирования. А на третьем — уже откровенная коррупция. И я убежден, что коррупции было бы намного меньше, если бы планирование и использование были грамотными, прозрачными и своевременными. Решить это можно путем внедрения электронного бюджета. И эту идею я давно пропагандирую. Это существенно уменьшило бы возможности для откровенных злоупотреблений государственными деньгами.

— Не мог бы своевременный аудит “Укроборонпрома” предотвратить злоупотребления, вокруг которых сейчас разгорелся скандал? Кто должен был этот аудит проводить, и был ли он? Аудит компании из “большой четверки”, анонсированный президентом, — разве наилучший вариант как с точки зрения оперативности, так и с точки зрения непредвзятости?

— Злоупотребления прежде всего предотвращает эффективная работа менеджеров любого предприятия или учреждения. Суть работы аудиторов, в том числе Счетной палаты, — предоставление практических рекомендаций по повышению эффективности деятельности управленцев. Этим и занимается Счетная палата. В случае выявления признаков злоупотреблений передаем материалы в правоохранительные органы, которые открывают производства и проводят следствие. Поэтому искоренение коррупции зависит от эффективной деятельности всей системы. В этом году мы анализировали эффективность управления государственным имуществом, закрепленным за государственными оборонными предприятиями. И уже частично предоставили соответствующие рекомендации. Также Счетная палата рассмотрит возможность проведения аудита отдельных направлений деятельности предприятий оборонно-промышленного комплекса, в частности “Укроборонпрома”. Что касается анонсированного аудита с привлечением “большой четверки”, — все заинтересованы в объективности, поэтому все варианты получения правдивой и непредвзятой оценки допустимы.

— Месяц назад Счетная палата выступила с инициативой создать в составе INTOSAI специальную группу, которая будет заниматься оценкой убытков от военных конфликтов. Расскажите об этой инициативе, пожалуйста.

— Конечно же, мы не можем стоять в стороне от процессов, происходящих в нашем государстве. По данным ООН, вследствие военной агрессии РФ в Украине погибли почти 13 тысяч человек, ранены — почти 30 тысяч, внутренних переселенцев — около 1,5 миллиона, и это только тех, кто зарегистрировался, то есть на самом деле их еще больше. Значительная часть нашей территории оккупирована. Мы получили колоссальные убытки от оккупации и аннексии. По разным подсчетам, утрачено около 20% ВВП. Потеряны земля, энергетические активы, финансовые активы, предприятия, жилье. Бизнес лишился значительных активов. Убытки колоссальные. Утрачены 18 газодобывающих месторождений, банковские активы, шахты, заводы. Подсчетов этих потерь нет. Никто не может точно сказать, сколько составляют экономические убытки Украины, экологические, инфраструктурные, социально-психологические. В 2014 году Счетная проводила некоторые аудиты, в частности по потерям в портах. Украина лишилась портов в Евпатории, Керчи, Севастополе, Феодосии и Ялте. Это прямые потери грузопотока и колоссальное недополучение доходов. Но это капля в океане. Реальных совокупных потерь мы не знаем до сих пор. Данные разрознены и часто занижены. Почему? Потому что на сегодняшний день нет единой методологии расчета таких убытков.

Поэтому Счетная палата выходит с предложением к своим коллегам из INTOSAI, насчитывающей 200 стран-членов, создать специальную рабочую группу по аудиту оценивания причиненных убытков и потерь из-за военного конфликта и использования средств на ликвидацию последствий военного конфликта. Цель этой группы — разработка методологии для оценивания причиненных убытков и механизмов эффективного контроля использования средств на преодоление этих убытков. Речь идет не только об Украине, речь идет о разработке универсальной методологии, которую могло бы использовать любое государство, пострадавшее вследствие войны, как и Украина.

— Когда этот вопрос будет рассматриваться?

— В сентябре, на ближайшем Конгрессе INTOSAI.

— Насколько нам известно, он состоится в Москве, и наша делегация его будет бойкотировать.

— Да, но у нас есть друзья — группа поддержки, готовая озвучить нашу инициативу. У нас уже состоялась встреча с министром иностранных дел и послами ряда стран. Мы донесли до них эту идею и попросили рассказать о нашей инициативе вышестоящим органам аудита в их государствах. Кроме того, отдельно проводим встречи с дружескими к нам ведомствами в Польше, Литве, Чехии, которые также могут нам помочь с этой инициативой. Тот факт, что мы не привязываем исключительно к Украине, а хотим создать универсальную методологию для всех, должен нам помочь. Есть немало стран, тоже заинтересованных в создании такой рабочей группы в INTOSAI, — Кипр, Азербайджан, Афганистан, Грузия, Ирак, Кувейт, Македония, Молдова, Сирия, Хорватия, Израиль и, к сожалению, многие другие. Но мы не скрываем
своей прямой заинтересованности в решении этого вопроса. Если покажем на примере одного конфликта, сколько было причинено убытков государству, сколько средств необходимо для преодоления этих последствий, согласитесь, отношение мира к государству-агрессору будет меняться. Даже больше, в международных инстанциях, в судах мы сможем использовать эти данные, рассчитанные с применением методики, утвержденной международной организацией, лучшими специалистами. Нам будет легче отстаивать свои позиции, наши данные будут бесспорными, обоснованными.

— Некоторое сопротивление вашей инициативе будут оказывать страны, виновные в нанесении военных убытков. Это может существенно затормозить процесс.

— Именно поэтому мы хотим не только создать эту специальную рабочую группу, но и возглавить ее. У нас амбиционные планы, и мы хотим контролировать эти процессы, чтобы дело двигалось как можно быстрее. Я уже беседовал в Варшаве с руководителями INTOSAI и EUROSAI и от обоих получил подтверждение, что они готовы поддержать нас в этой работе. В скором времени каждый из них с официальным визитом посетит Украину, и мы продолжим обсуждение этого вопроса. К сентябрю хотим создать хорошие предпосылки для внедрения нашей инициативы. Ведь ее цель — помочь не только правительствам, но и каждому отдельному человеку, пострадавшему в результате военных конфликтов.

Юлия САМАЕВА