Петр Порошенко спешил не спеша.
Заседание СНБО, посвященное ситуации в Азово-Керченском регионе, прошло еще в начале сентября. Но президенту потребовалось полтора месяца, чтобы своим указом ввести в действие его решение “О неотложных мерах по защите национальных интересов на Юге и Востоке Украины, в Черном и Азовском морях и Керченском проливе”. Для документа, предусматривающего уже в заголовке “неотложные меры”, подобная медлительность выглядит, по меньшей мере, странной.
В это время Россия продолжала злоупотреблять правом досмотра кораблей, создавать искусственные простои при прохождении по Керчь-Еникальскому каналу, преследовать украинские рыболовецкие суда, разрабатывать захваченные украинские нефтегазовые месторождения и увеличивать военную группировку в Азово-Керченской зоне. В общем, усиливать военно-экономическое давление на украинское Приазовье.
Наиболее частым объяснением причины затягивания с подписанием указа, которое приходилось мне слышать, было такое — слишком много изменений в изначальный вариант текста решения, и потому члены СНБО переголосовывали документ. Чтобы хоть как-то сгладить негативный эффект от долгой паузы с вводом решения, президент поставил подпись в дни, когда украинские военные и пограничники проводили учения в Азовском море по отработке отражения нападения десанта с моря.
Однако то, что в конечном итоге вышло из-под пера президента, решительно отличалось от того решения, за которое голосовали члены СНБО. Предположу, что содержание некоторых пунктов обнародованного текста наверняка удивило многих членов этого координационного органа: правки вносились администрацией президента и после повторного голосования! Но о них — чуть ниже.
В обнародованном указе — военно-политические и правовые меры по укреплению украинского суверенитета в Азово-Черноморском регионе. В закрытой части документа речь идет о создании военно-морской базы Украины в Азовском море. Учитывая соотношение украинских и российских военных кораблей в акватории, это символичная демонстрация украинского военно-морского флага. Тем не менее, подобное решение показывает стремление Киева отстоять свои права и интересы в регионе.
В числе основных пунктов, не попавших под гриф “секретно”, назовем такие.
Первый: Кабинету министров поручено создание интегрированной информационной системы освещения надводной и подводной обстановки в акватории Черного и Азовского морей и бассейнах рек Днепр и Дунай и обеспечение ее финансирования в 2019 г.
Второй: Кабинет министров должен создать межведомственный координационный орган, задачей которого будет обобщение правовой позиции государства по подготовке консолидированной претензии Украины к России за ее вооруженную агрессию против Украины, дабы привлечь РФ к международно-правовой ответственности.
Третий: Кабмину поручено внести в Верховную Раду проект закона о внутренних водах, территориальном море и прилегающей зоне Украины с определением координат срединной линии.
Четвертый: МИД должен уведомить секретариат ООН и РФ о координатах срединной линии в Азовском море, Керченском проливе и Черном море, которая до заключения украино-российского соглашения будет линией государственной границы между украинскими и российскими внутренними водами.
Последний пункт и стал “чертом из табакерки”. И его появление продемонстрировало разбалансированность государственной системы принятия решений.
Изначально проект решения СНБО предполагал, что будут определены координаты только тех районов в Азовском и Керченском морях, а также Керченском проливе, которые оккупированы Россией. Позже в черновике появилось поручение обнародовать координаты исходных линий для отсчета ширины территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Украины в Черном и Азовском морях.
В окончательном варианте, подписанном президентом, речь идет уже о правовом оформлении временного разграничения морских просторов между Украиной и Россией на национальном и международном уровнях. Что важно — Киев собирается предпринять этот шаг, фиксируя за Азовским морем и Керченским проливом статус внутренних вод двух стран. (В отличие от международных вод, где существует свобода судоходства, на внутренние распространяется суверенитет прибрежного государства).
Подобные планы кардинально расходятся с позицией Киева в Арбитражном трибунале, где рассматривают иск Украины к РФ в связи с нарушением Россией Конвенции ООН по морскому праву в Азовском и Черном морях, а также Керченском проливе. Дело в том, что Киев, в отличие от Москвы, полагает: на Азовское море и Керченский пролив распространяется действие Конвенции ООН, и существует свобода судоходства для кораблей третьих стран.
Аргументируя данную позицию, в Киеве не раз повторяли: украино-российский договор о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, подписанный 24 декабря 2003 г., не был реализован, поскольку практически ни одно его положение не было выполнено. Так, хотя Киев и Москва провели более чем три десятка раундов переговоров, Россия не стремится к разграничению Азова. Поэтому и на море, и на пролив распространяется действие Конвенции ООН.
Напомним, что согласно Конвенции ООН, Азовское море относится к полузамкнутым. Но Конвенция не дает четких указаний, как должны осуществляться права и каковы обязанности прибрежных государств для такого типа морей. Изложена лишь рекомендация сотрудничать друг с другом в этих вопросах. Но с этим возникли проблемы, поскольку Москва добивалась разграничения Азова на своих условиях, а не на принципах международного морского права. И в чем-то Кремлю это удалось.
Так, в упомянутом договоре от 24 декабря 2003 г. Киев и Москва признавали и море, и пролив исторически внутренними водами Украины и России. Также они предусматривали дальнейшие переговоры по разграничению Азова. Наконец, устанавливали свободный режим прохода в акваторию для торговых кораблей третьих стран и специальный — для военных: последние могли заходить в акваторию по согласованию с другой стороной.
Россия своеобразно трактует этот договор, утверждая, что статус Азовского моря — совместные внутренние воды двух стран. Но хотя в его статьях и зафиксировано положение “исторически внутренних вод”, общего суверенитета двух государств никогда не было: договор предполагал делимитацию акватории. Более того, позже стороны даже согласовали прохождение в ней срединной линии. Впрочем, об этом вскоре забыли.
Что же касается Керченского пролива, то в статье 1 договора говорится, что урегулирование вопросов, относящихся к его акватории, осуществляется по соглашению между Киевом и Москвой. Но проблема в его разграничении заключалась в том, что Россия не хотела отдавать контроль над Керчь-Еникальским каналом, единственным водным путем в Черное море из внутренних портов бассейна Волги и Дона.
В свою очередь Украина исходила из того, что размежевание должно происходить исключительно на основе линии административной границы, существовавшей во времена Советского Союза. А в соответствии с ней, канал в целом находится на украинской части пролива. Правда, начиная с 2010 г., Киев стал обсуждать разные варианты по сдвигу границы в сторону нашего Керчь-Еникальского канала.
Война России против Украины заморозила переговоры по делимитации морских акваторий. Более того, оккупировав Крым и захватив контроль над всем Керченским проливом, Москва завладела ключом к Азовскому морю и теперь в любой момент может закрыть дверь, игнорируя свободу судоходства. Сегодня Россия постепенно, миля за милей, узурпирует права Украины в море. Украино-российский же договор от 24 декабря 2003 г. способствует этим действиям Москвы.
Нынче Киев всячески добивается, чтобы в Азовском море и Керченском проливе существовала свобода судоходства для кораблей третьих стран. Логика украинских властей понятна: свободное присутствие в акватории третьей стороны должно стать сдерживающим фактором для России при принятии ею решения о применении силовых средств в регионе. Однако глава МИДа РФ Сергей Лавров на днях заявил, что Россия не позволит пройти кораблям стран — членов НАТО в Азовское море.
“Сейчас Украина хочет провести натовские учения в Азовском море, но туда уже нельзя будет пройти, потому что наш договор с Украиной требует обоюдного согласия для прохода военных кораблей в Азовское море”, — подтвердил позицию Кремля глава российского внешнеполитического ведомства в интервью Paris Match.
Но несмотря на негативные последствия от действия украино-российского договора о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, СНБО не пошел на радикальные шаги и решил оставить его в силе. В общем, трудно понять логику тех, кто готовил это решение СНБО: украинская власть сама создает себе сложности. Как непонятно и то, зачем Киев добивается фиксации срединной линии как государственной границы.
Некоторые информированные собеседники пояснили ZN.UA, что подобным решением Киев стремится внести большую ясность в размежевание акватории, являющейся внутренними водами двух стран, зафиксировав признаваемую международным сообществом границу в Азовском море. Но задуманное — революционно только на первый взгляд.
Утвержденные президентом пункты решения СНБО лишь подтверждают принятые в 90-е и 2000-е годы распоряжения и постановления о делимитации Азовского моря и Керченского пролива. А в некоторых случаях предлагают довести до конца инициативы, начатые украинской властью полтора десятилетия назад.
Учитывая проблемы с институциональной памятью в украинском государстве, возьмем на себя труд напомнить, как Украина, будучи прибрежным государством, заявляла свои суверенные права в Азовском море.
Так, в 1992 г. генсек ООН был проинформирован Киевом об утвержденных им координатах исходных линий для отсчета ширины территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Украины в Черном и Азовском морях. В 1998 г. это решение было опубликовано в официальном бюллетене ООН Law of Sea.
В 1998 г. президент Украины подписал распоряжение, которым определил линию государственной границы в Азовском и Черном морях, а также Керченском проливе. Эта делимитация (которая была определена, исходя из принципа срединной линии) считалась временной: ее координаты были утверждены до достижения договоренностей между Украиной и РФ. В 1999 г. глава государства внес некоторые технические изменения в свое распоряжение.
В том же году МИД Украины нотой уведомил российское внешнеполитическое ведомство о проведении в одностороннем порядке линии государственной границы в Азовском и Черном морях и Керченском проливе. Но это решение Россия не признавала, и до 2014 г. вопрос делимитации моря (равно как и Керченского пролива, и Черного моря) был постоянным предметом украино-российских переговоров.
Встречи дипломатов проходили хоть и бурно, но безрезультатно: стороны, по своему трактуя Конвенцию ООН по морскому праву, придерживались различных позиций. Киев исходил из того, что делимитацию Азовского моря следует проводить на основе принципа срединной линии. Москва говорила об исторических правооснованиях и других особых обстоятельствах, в соответствии с которыми следует применять другие методы.
Чтобы подтолкнуть переговоры, в 2002 г. в Киеве было принято решение об определении исходных точек, а уже осенью появилось постановление Кабмина об установлении территориальных вод в Азовском море. В то же время в Верховной Раде в первом чтении был проголосован закон “О внутренних водах, территориальном море, исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Украины”.
Международное морское право позволяет странам в одностороннем порядке устанавливать вдоль своего берега территориальные воды шириной до 12 миль. И внешняя линия этих вод — государственная граница. Все, что за пределами 12-мильной зоны, — это уже международные воды. В 2003 г. лишь один шаг отделял Украину от того, чтобы получить морскую границу с Россией: постановление Кабмина необходимо было зарегистрировать в секретариате ООН.
Шаг так и не был сделан. Планы Киева установить территориальное море были положены в архив 24 декабря 2003 г., когда после обострения украино-российских отношений и конфликта вокруг украинского острова Коса Тузла Леонид Кучма и Владимир Путин подписали украино-российский договор о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива и признали эти акватории “исторически внутренними водами” двух стран.
Похоже, что нынче на Банковой хотят и статус сохранить, и границу получить. При этом противоречивое решение СНБО не дает ответа на один из ключевых вопросов: что будет делать Киев в случае, если российские военные корабли все же пересекут эту красную пунктирную линию? Ведь один из пунктов подписанного президентом документа предполагает усиление охраны границы Украины и ее суверенных прав в исключительной экономической зоне.
Командующий украинскими ВМС адмирал Игорь Воронченко заявил, что в случае, если со стороны России будет какое-то обострение, то “мы применим силу. Если они пойдут на жесткую дестабилизацию, будем адекватно отвечать — сопровождать свои суда, находиться в тех районах, где ведется рыболовство и другие виды промысла”.
Но как поступят пограничники и военные моряки в украинском секторе Азовского моря, прилегающем к Крыму? Этот район оккупирован Россией, а суверенные права Киева узурпированы Москвой. Выполнение украинскими военно-морскими силами и погранслужбой задачи по охране границы и прав Украины в ее исключительной зоне в районе, контролируемом российскими военными кораблями и катерами, усиливает риски вооруженного столкновения.
По сути, оккупированные россиянами районы в украинских секторах в Азовском и Черном морях, — это “серые зоны”. А чем их больше — тем лучше для России, всеми силами стремящейся убедить мир, что нет никакой оккупации украинской территории. Нет сомнения, что российская дипломатия будет использовать ситуацию с “серыми зонами” в своих интересах, стремясь перевести подобные районы в Азовском и Черном морях в статус “спорных территорий”.
К сожалению, СНБО своим решением не дало ответы на эти вопросы. И хотя двери в Азовское море пока полуоткрыты, не хотелось бы, чтобы Киев своими непродуманными решениями сам закрыл их на засов.
