Почему вместо глобального проекта восстановления лучше развивать тысячи маленьких громад

Международное цивилизованное сообщество уже объявило о планах мощной финансовой помощи Украине, аналогичных плану Маршалла, в восстановлении разрушенной войной инфраструктуры.

Украинское правительство также готовится к освоению этих средств, которые собираются тратить из централизованного государственного Фонда, наполняемого (по их замыслу) из внешних источников, включая:

• взысканные с государства-агрессора активы;

• прямые взносы стран-партнеров;

• средства структурных и инвестиционных фондов ЕС;

• льготное финансирование международных финансовых организаций;

• взносы частных доноров (потенциальных стратегических инвесторов);

• средства от размещения долговых ценных бумаг Фонда под международные гарантии.

Речь идет о немалых суммах, потому что, по оценкам Минэкономики, только прямые убытки (без учета потерь экономического роста) для инфраструктуры Украины уже достигают минимум 120 млрд долл. США.

Но несколько настораживает негативный украинский опыт международного финансирования инфраструктурных, энергетических, природоохранных проектов, выборка средств по которым составляет менее половины (неиспользованными остались около 7 млрд долл.). Если в течение многих лет нам не удается завершить всего пятьдесят проектов, как можно браться за пятьсот? Каким образом нам надо диверсифицировать риски, сведя к минимуму потери и привлекая наибольшее количество заинтересованных в конечном результате игроков?

Согласно аналитическому отчету ООН, посвященному вопросам послевоенного восстановления (UN, Crisis Preventionand Recovery Report, 2008), только половина пострадавших стран смогла быстро восстановиться в послевоенный период, эффективно использовав международную помощь. И, кажется, есть один польский лайфхак, который поможет нам не оказаться в группе стран-лузеров, которые, даже имея деньги, не смогли ими распорядиться.

В далеком довоенном 2019 году я изучал в Польше опыт выпусков инфраструктурных муниципальных облигаций местными эмитентами, польскими аналогами наших объединенных территориальных громад — гминами и городами со статусом поветов.

И был приятно поражен тем, как классно устроена польская система государственного финансирования, наделившая рыночной инициативой все местные громады, сделав из них надежных инвестиционных партнеров. Не буду погружаться в профессиональные тонкости облигационных выпусков, а только отмечу важные аспекты польской реформы местного самоуправления, которая способствовала привлечению прямых и портфельных инвестиций в экономику Польши в первые же три года после вступления в ЕС в 2004-м в общей сумме свыше 52,3 млрд долл.

Такой результат был достигнут благодаря финансовой децентрализации в пользу именно гмин и поветов. Их способность привлекать инвестиции базируется не только на их правовом статусе юридического лица, но и на независимом управлении средствами громады: начиная с возможности свободно открывать счета в коммерческих банках и вплоть до права привлекать банковские кредиты и размещать публичные облигационные займы. В Польше нет государственного казначейства, которое держит средства местных бюджетов и санкционирует те или иные расходы громад в зависимости от состояния единого казначейского счета, а местное Министерство финансов не может стать помехой при размещении облигаций местных займов, если эмитент соблюдает установленные законом правила.

То есть польская власть сознательно вместо глобального проекта по восстановлению экономики развивает одновременно тысячи маленьких экономик в каждом населенном пункте, в каждой громаде. И в Украине также была проведена фискальная децентрализация, но отличия есть, и они принципиальные.

Приблизительно половина доходной части местных бюджетов формируется за счет собственных доходов, вторая половина — за счет дотаций, то есть целевых расходов из госбюджета и субвенций от Министерства финансов. Дотации делятся на основную (квотную) часть, образовательную дотацию и дотацию выравнивания. Субвенции рассчитываются на количество жителей в громаде и также имеют общую и образовательную части (см. рис. 1—2). Вроде бы и у нас похожая структура, но…

Согласно польскому закону “О государственных финансах”, все дотации и субвенции прозрачно распределяются между местными громадами по заранее определенной формуле расчетов. Такое распределение не может меняться из-за прихотей правительства, даже министра финансов или президента. Наоборот, если громада предоставляет услуги правительству по уходу за инфраструктурными объектами государственного значения или несет другие подобные расходы, они учитываются путем распределения дотаций. Есть неединичные случаи судебных исков со стороны местных громад к Минфину, если возникает недопонимание по поводу справедливого распределения средств из государственного бюджета в части, которая должна принадлежать громадам. Каждая громада хочет повысить количество населения и рабочих мест, чтобы увеличить не только собственные доходы громады, но и свою долю при распределении субвенций, внедряя проекты жилищной и социальной застройки, дорог, коммунальных и инженерных сетей и т.п.

Контроль над планированием расходов в рамках поступлений и предотвращением дефицита осуществляется региональными счетными палатами вместе с “бестией” — компьютерной программой BeSTi@, с которыми невозможно ни договориться, ни “порешать”.

Польские региональные счетные палаты (RIO) не имеют ничего общего со Счетной палатой Украины и ее территориальными управлениями. Они не проводят проверки и ревизии по заданию парламента или кого-либо еще. Это независимые органы внешнего контроля и надзора над органами территориального самоуправления в бюджетно-финансовой сфере и сфере госзаказов. Эти палаты обеспечивают информационную поддержку громад, проводят консультации в вопросах учета, планирования и корректирования местных бюджетов, включая инструктаж и обучение специалистов. Они же определяют лимиты долговых привлечений (кредитных займов и выпусков облигаций), дотационных назначений, местных налогов, сборов, тарифов, финансовой отчетности и долгосрочного финансового планирования на три года и больше.

Согласно польскому законодательству, орган местного самоуправления не может принять бюджет, если запланированные текущие расходы превышают запланированные текущие доходы, увеличенные на профицит бюджета прошлых лет и свободные средства. Это делает громады желанными безрисковыми заемщиками для коммерческих банков и инвесторов, потому что фактически они имеют косвенную государственную гарантию сохранения плато- и кредитоспособности.

Так, обычно заимствованиями можно легко скрыть дефицит бюджета. Но не в этом случае. Любые долговые привлечения осуществляются исключительно для финансирования капитальных расходов и не могут расходоваться на текущие цели, а нецелевое использование средств является уголовным преступлением.

Потенциальная возможность для осуществления внешних и внутренних заимствований местными территориальными громадами рассчитывается по прозрачным алгоритмам в программе BeSTi@ на многолетний период с учетом будущего изменения структуры поступлений вследствие капиталовложений. Функционал системы BeSTi@ позволяет отчитываться и планировать бюджеты, займы и облигационные привлечения. И пользуется ею вся административная вертикаль, начиная с маленькой гмины и заканчивая Министерством финансов (см. рис. 3).

Наконец, банки в Польше конкурируют между собой за возможность давать в долг местным территориальным громадам, предоставляя кредиты или покупая их облигации местных займов. При этом последние уже заменили обычные кредиты, по которым необходимо проходить довольно сложные тендерные процедуры отбора кредитора. Вместо этого, организовав за комиссионное вознаграждение облигационный выпуск и выкупив весь его объем на правах андеррайтера, банки, кроме комиссионных и процентных доходов, получают дополнительные преференции (по сравнению с кредитом), поскольку такие облигации более ликвидные, хотя на практике их очень мало обращается на Варшавской фондовой бирже, потому что банки не спешат их продавать, удерживая в своих инвестиционных портфелях как надежные активы.

Согласно устоявшимся подходам ЕС, любая громада, планирующая привлечь капитальные инвестиции в местную инфраструктуру, должна за свои средства профинансировать минимум 25% от их общего объема. Именно эти средства начали поступать из заемных источников благодаря реформе децентрализации. Именно финансовая децентрализация превратила некогда отсталую постсоциалистическую страну в цветущую современную Польшу, являющуюся примером успеха для Украины. 

Сергей ВОЛКОВ, президент Украинской Национальной Ипотечной Ассоциации (УНИА)