План Порошенка зазнав краху. Розв'язка наближається

Уже не залишається жодного сумніву, що сюжет донбаської драми набуває нових обрисів.

І почався він ще три тижні тому, з указу Путіна про визнання документів, виданих сепаратистами. Указ був підписаний за півгодини до чергового засідання “нормандської групи” і був як грім з ясного неба для всіх учасників дипломатичних переговорів. Це був удар у спину, бо ніхто не чекав, що Путін наважиться так зухвало переступити міжнародне право — бо ж які “документи” може видавати ніким не визнана територія?

Але далі події стали розвиватись ще стрімкіше. Цими днями сепаратисти Донбасу оголосили, що запроваджують рубль як “основну валюту”, а також “націоналізовують” усі підприємства, що досі, працюючи на непідконтрольній території, сплачували податки в бюджет України.

Паралельно на територію Донбасі не припиняються поставки нової військової техніки, зброї, боєприпасів. Ще раніше освітні заклади Донбасу силоміць були переведані на російські навчальні стандарти. Інформаційний простір тут стерилізовано давно.

Насправді це означає лише одне. У нас на очах росіяни зацементували на території Україні цілковито підконтрольний собі анклав на зразок Придністров'я, який захищатимуть до кінця, час від часу використовуючи для торпедуваня київської влади. Щонайменше.

І в підсумку це має один сумний результат — концепція Президента України про можливість повернення Донбасу під контроль України “дипломатичним шляхом” очевидно зазнає провалу. Як виглядає, у Путіна свій план з цього приводу і рівно за рік до президентських виборів у Росії він почав його актично реалізовувати, пише газета “Експрес”.

Що залишається Україні в цій ситуації? Хоча б нарешті назвати речі своїми іменами. Бо ж хіба не дивно, що території, де нема українського прапора, української влади, досі не названі принаймні “тимчасово окупованими”?

Міністр з питань окупованих територій та переміщених осіб Черниш, його заступник Тука і радник Гримчак розгорнули цілу інформаційну кампанію проти законопроекту “Про тимчасово окуповану територію”, який почав проходження належних етапів розгляду у Верховній Раді. Авторами проекту закону є група депутатів з різних фракцій, а міністр Черниш називає його “дивним і шкідливим”.

“Так, у Криму, відповідно до норм міжнародного права, присутня класична окупація. Не ховаючись ні від кого, діють окупаційні органи влади, поліція та суди Російської Федерації”, -- пояснив міністр. 

“Натомість на Донбасі Росія намагається показати свою віддаленість від процесу. Тому й Комітет міністрів Ради Європи, і Рада Європи в цілому говорять не про окупацію, а про “ефективний контроль”. Це означає, що російська сторона є стороною збройного конфлікту -- але не напряму, а через ефективний контроль над тими, хто є озброєною так званою владою”, -- наголосив представник уряду.

Отож, цікава гра в слова: окупація чи ефективний контроль? Правові наслідки тут різні.

То як буде краще? Будемо далі грати в піджмурки із собою чи назвемо речі врешті-решт своїми іменами? У хитросплетіннях геополітики, міжнародного і внутрішнього права розбираємося разом з Олександром Мережком, професором, доктором юридичних наук, Сергієм Полтавцем кандидатом політичних наук, старшим науковим співробітником Національної юридичної бібліотеки НБУВ, та Романом Семенухою, народним депутатом від “Самопомочі”, що є співавтором законопроекту “Про тимчасово окуповану територію”.

- Почнімо з самого визначення “окупація”? Що воно означає?

С. Полтавець: — Поняття “окупація” в перекладі з латини occupation означає “захоплення”, “оволодіння”. Відповідно до норм міжнародного права, режим “окупації”, попри свій протиправний характер, все-таки підпадає під дію кількох конвенцій, зокрема, 4-ї Гаазької конвенції 1907 року, Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни 1949 року, Гаазької конвенції про захист культурних цінностей на випадок збройного конфлікту 1954 року.

- За якими критеріями можна встановити, що територія є окупованою?

О. Мережко: — Гаазька конвенція 1907 року (яка, до речі, є частиною нашого законодавства), встановлює, що “територія визнається окупованою, якщо вона фактично перебуває під владою армії супротивника” (стаття 42). Зверніть увагу на слово “фактично”! Цього достатньо. Стаття 43: “З фактичним (!) переходом до рук окупанта повноважень легітимної влади він вживає всіх залежних від нього заходів для того, щоб, за можливості, відновити й забезпечити громадський порядок і безпеку, дотримуючись існуючих у країні законів, за виключенням, коли це абсолютно неможливо”.

- А кого можна вважати “армією супротивника”? Росія себе офіційно супротивником не визнає...

— О, критерії визнання сторони воюючою, здивують багатьох українців! Ще понад сто років тому автори конвенції записали, що воюючою стороною можуть бути не лише регулярні армії. Стаття 1 Положення про закони і звичаї війни на суходолі зі згаданої Гаазької конвенції гласить: “Військові закони, права та обов'язки застосовуються не лише до армій, але й також до ополчення та добровольчих загонів”. А стаття 3 передбачає, що збройні сили воюючих сторін можуть складатися з комбатантів та некомбатантів. У разі захоплення ворогом як ті, так й інші користуються правами військовополонених”.

А ще Женевська конвенція 1949 року про поліпшення долі поранених і хворих в арміях передбачає: “Ця  Конвенція застосовується в усіх випадках оголошеної  війни чи будь-якого іншого збройного конфлікту, що може виникнути між двома чи більше високими договірними сторонами, навіть якщо одна з них не визнає стану війни”. Навіть якщо не визнає! І жодного слова про те, що для появи в нього обов’язку, дотримуватися норм міжнародного права, передбачених для окупаційної держави, слід спершу в якомусь суді довести, що вона окупант.

- Які права та обов’язки, крім підтримання громадського порядку, має окупант на захопленій території?

С. Полтавець: — Держава-окупант має право стягувати податки на захопленій території, вимагати від населення підкорятися встановленим нею нормам та законам. Разом із тим окупаційна влада позбавлена права змушувати громадян, які проживають на захоплених нею територіях, допомагати їй у проведенні військових дій проти їх вітчизни.

Міжнародне право твердить, що окуповану територію заборонено зараховувати до складу держави окупанта. На окупованій території мають бути забезпечені основні права людини та громадянина, в тому числі право на майно, приватні та особисті права.

Недотримання державою-окупантом норм міжнародного права тягне за собою політичні, моральні та матеріальні санкції за злочини, які є особливо небезпечними, й кримінальну відповідальність конкретних посадових осіб чи звичайних громадян.

- Міністр Черниш і його заступник кажуть, що поки факт окупації не доведено в міжнародному суді, світове співтовариство трактує це як ефективний контроль. Це так?

— Я категорично не згоден, це неграмотна точка зору. У конвенціях про це немає жодного слова! Насамперед, сама Україна на рівні національного законодавства визнала ці території окупованими. Якимось дивом у нашій країні мало хто пам’ятає, що 17 березня 2015 року Верховна Рада прийняла постанову “Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями”.

Р. Семенуха: — Рекомендую, до речі, уважно вчитатися у її текст: “Визнати тимчасово окупованими територіями окремі райони, міста, селища й села Донецької та Луганської областей, в яких відповідно до Закону України “Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей” запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування, до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, російських окупаційних військ, їхньої військової техніки, а також бойовиків та найманців з території України та відновлення повного контролю України за державним кордоном України”.

Тобто для того, щоб фактичний міністр капітуляції Черниш мав підстави вважати ці території казна якими, а тільки не окупованими, спершу має бути скасовано цю постанову парламенту держави.

О. Мережко: — Поняття “ефективний контроль” не так чітко виписане у міжнародному праві, як виписане в конвенціях поняття “окупація”. Його останніми роками стали вводити в свою практику судді того ж Європейського суду з прав людини, але не для заперечення факту окупації, а як широкий збірний критерій, який дає змогу простіше (з погляду юридичного доведення і геополітичних наслідків) захищати права людини на окупованих територіях. Здається, вперше це поняття ЄСПЛ застосував 2004 року під час розгляду справи “Ілашку та інші проти Молдови та Росії”.

Заявників визнали такими, що різною мірою перебували під “юрисдикцією” (в значенні “у зоні відповідальності”) Молдови та Росії. Молдови — тому що це її громадяни, а Росії — позаяк територія, на якій порушили права заявників, “перебуває під ефективним контролем “ПМР”, а “органи влади Росії сприяли як у військовому, так і в політичному сенсі створенню сепаратистського режиму в регіоні Придністров'я”. На цій підставі Москву зобов’язали виплатити 180 тисяч євро Ілашку й по 120 тисяч євро кожному з решти заявників, як компенсацію за матеріальну та моральну шкоду. Плюс компенсація судових витрат заявникам.

- Отже, насправді ніщо не заважає нам визнавати східну частину Донбасу окупованою територією і законодавчо обмежити свої контакти з непідконтрольними територіями у той спосіб, у який вважатиме за потрібне парламент?

— Саме так! Звісно ж, якщо ми самі офіційно не визнаватимемо ці території окупованими, то західні партнери, аби менше дратувати Росію, із задоволенням використовуватимуть юридично розмите поняття “ефективного контролю території”, але вони точно не можуть зобов’язати нас до цього всупереч конвенціям.

Міністр з питань окупованих територій перевернув справу з ніг на голову, коли сказав, що ми маємо утримувати ці території й не можемо визнати їх окупованими, поки факт окупації не буде встановлено в міжнародному суді. Навпаки! Якщо ми самі де-юре не визнаватимемо наявний стан справ окупацією, то міжнародні суди матимуть змогу обмежуватися терміном “ефективний контроль” і визнавати нас співвідповідальними за забезпечення реально непідконтрольних Україні територій. Україну можуть просто завалити заявами до ЄСПЛ з приводу порушення там майнових та інших прав!

- Тепер перейдімо до юридичної форми надання статусу окупованих. Якщо ми маємо постанову 2015 року про надання цим територіям статусу окупованих, то, може, більше нічого й не треба?

Р. Семенуха: — Конституцією не передбачено, яким документом територію слід оголошувати тимчасово окупованою. Тобто фактично Верховна Рада вільна у виборі інструментів. Скажімо Акт про незалежність України наш парламент 1991 року прийняв постановою і цього документа було достатньо для появи на карті світу нової держави, яку всі визнали та яка вже чверть століття функціонує з усім своїм правовим полем та інститутами. Отже, якщо Верховна Рада визнала території на Донбасі тимчасово окупованими й вказала, кого вважати окупантами, то саме цим повинен у своїй роботі керуватися кожен чиновник.

Але насправді закон про тимчасово окуповані території потрібен. І то дуже! Не для статусу, а для реального наповнення його нарешті реальним адміністративним і економічним змістом. Наразі ми не маємо універсального законодавчого внормування статусу тимчасово окупованих територій. Такий закон є тільки щодо Криму, і то недосконалий. Ми ж маємо ухвалити універсальний закон про всю систему відносин із кожною окупованою територією, зокрема й на Донбасі.

- У чому має полягати ця система?

— Якщо коротко, то закон має заборонити проведення виборів та референдумів на тимчасово окупованій території, а також визначити поетапний порядок проведення виборів на території через декілька років після її звільнення. Визначити правовий статус лінії кордону тимчасово окупованої території та встановити порядок її перетину. Впровадити систему обмежень стосовно переміщення товарів через лінію кордону, гарантуючи при цьому пропуск посилок, товарів першої необхідності та вантажів гуманітарної допомоги. Створити передумови для виведення виробничих потужностей на іншу територію України...

- Але опоненти такого універсального підходу до всіх окупованих територій звертають увагу: Донбас Росія до свого складу не включала й офіційно своїх органів влади там не створила. Тобто ситуація нібито інша, ніж у Криму. Хіба ні?

О. Мережко: — Це юридичне невігластво. Офіційне приєднання території чужої держави підпадає під ще один термін міжнародного права — “анексія”. Але для того, щоб здійснити її, агресор спершу здійснює військову окупацію території. Тобто в цьому випадку просто маємо подвійний злочин.

Натомість частину Донецької та Луганської областей окуповано, але не анексовано. І саме те, що нещодавно Путін видав указ, свідчить про початок повзучої анексії окупованих ОРДЛО. Мова про офіційне визнання Росією документів, “виданих відповідними органами, що фактично діють на територіях зазначених районів”. Це документи, що засвідчують особу та освіту, документи про реєстрацію транспортних засобів і відповідні автомобільні номери.

Оскільки наявність російських військ на Донбасі давно встановлено ОБСЄ, а Росія навіть сама ще не визнала “ДНР” і “ЛНР” державами, то фактично цей указ є визнанням документів, виданих окупаційними органами самої Росії. Так, початок повзучої анексії — це буде правильна характеристика того, що відбувається. І на цьому тлі законодавче врегулювання статусу окупованих територій Донбасу стає для нас ще нагальнішим.

Андрій ГАНУС