Основной инстинкт

В парламенте опять блокируют трибуну, а президентско-правительственные отношения снова “радуют” околоконституционными сложностями.

Кто в суд подает, тот и музыку заказывает?

Одним из главных признаков стабильности политического кризиса по-украински по-прежнему остается “теплый” характер сотрудничества между президентом и правительством. На какое-то время в битве “Ющенко против Тимошенко” наступило некоторое затишье: Кабинет министров старательно убеждал Международный валютный фонд в своем образцовом экономическом поведении, а глава государства делился со всеми желающими своей концепцией всеобщих досрочных выборов. Но, судя по всему, антракт окончен, правда, возможно, не таким образом, который был бы желателен для Банковой.

Среди причин некоторого уменьшения объемов еженедельной взаимной критики, ощутимо выделялась сознательная позиция выжидания, которую занял президентский лагерь весной. Вероятнее всего, в первую очередь это было связано с тем, что Конституционный суд “с недели на неделю” должен был рассмотреть президентское представление, касающееся обязанности нового парламентского большинства формировать и новый Кабинет министров. С легкой руки народных избранников это “телодвижение” Банковой было воспринято как атака на Верховную раду. Как известно, Основной закон позволяет гаранту распускать парламент в том случае, если правительство не будет создано в шестидесятидневный срок. И, судя по всему, все заинтересованные лица истрактовали эту норму максимально приближенно к сложившейся ситуации: новая коалиция не сформировала новое правительство, два месяца с момента создания большинства уже давно истекли, а значит — президент “как только так сразу” лишит страну законодательного органа. Такие “мелочи” как действующий и не собирающийся подавать в отставку Кабинет, похоже, поклонников подобного сценария волновали мало — ведь на кон поставили судьбу не слишком приятного главе государства парламента…

Стоит отметить, что фактически в случае принятия Конституционным судом максимально благоприятствующего Банковой решения, в первую очередь “под раздачу” попал бы именно Кабмин. Как любит напоминать заместитель главы СП и представитель президента в КСУ Марина Ставнийчук, президент вовсе не обязан в случае чего распускать парламент, а просто имеет такое право. Потому нельзя полностью исключить вероятность того, что в кулуарах мог бы начаться торг “простим все” в обмен на “исправьте Кабмин”. Безусловно, в обход второй по величине фракции, контролируемой премьер-министром, реализовать подобный сценарий было бы затруднительно, но и не абсолютно невозможно. По большому счету, попытки при помощи новейших трактовок Основного закона максимально усложнить жизнь Юлии Тимошенко уже давно стали для Банковой привычными. И именно ввиду подобного “основного инстинкта” президентского лагеря (все лучшие конституционные “палки” — специально для “колес” работы правительства) знакового решения КСУ ждали с затаенным дыханием.

После того, как завершилась устная стадия слушаний, мнения, в том числе и прессы, разделились. Если поначалу преимущество позиций парламентского большинства и правительства преподносилось как незыблемое, то со временем слухи взялись обещать победу президентскому лагерю. И, тем не менее, принятое 28 апреля решение КСУ трудно занести “в активы” Банковой. Конституционные судьи, подробно рассмотрев роль коалиции в формировании Кабинета министров, сошлись на том, что оное — неотъемлемое право большинства, реализуемое в двух случаях — при обновлении парламента или же большинства в нем. А вот так ожидаемой сторонниками главы государства ремарки касательно непременной обязательности формирования нового правительства, в решении КСУ нет.

На первый взгляд выводы Конституционного суда должны были снять проблему: если единственным обладателем права предлагать новый Кабмин является коалиция, то кому как не ей решать, что ей делать с правительством. Но в Секретариате президента с такой постановкой вопроса все равно не согласны. Спустя более чем неделю после вынесения решения КСУ заместитель главы СП Игорь Пукшин поделился трактовкой решения судей. “Если КС руководствуется только статьей 83 Конституции (в том числе и описывающей процедуру создания коалиции, — “Подробности”), то я понимаю решение так, что нужно руководствоваться императивной нормой этой статьи — коалиция обязана вносить представление кандидатуры премьер-министра, а также вносит соответствующие предложения в отношении кандидатур в состав Кабинета министров”, — убежден зам Виктора Балоги. Бескомпромиссная убежденность президентского лагеря в императивности “нормы преткновения” вызывает своего рода уважение — прямое основание для подобной точки зрения Конституционный суд не предоставил. Но, не взирая на подобные обстоятельства, сдаваться Банковая не планирует. Следующей стадией, похоже, станет акция по увещеванию парламента: Игорь Пукшин сообщил, что он будет “рекомендовать президенту обратиться к парламенту с предложением сформировать коалицию и правительство, исходя из последнего решения КС” — то ли для очистки коллективной совести, то ли просто на всякий случай. Тем не менее, продолжительность подобной процедуры в условиях того “единства” мнений, которое царит в украинском политикуме, оценить сложно, а, значит, на некоторое время Кабинет министров теоретически мог вздохнуть с облегчением. Правда, уже на следующий день стало ясно, что в украинских реалиях подобные надежды чаще всего остаются беспочвенными. Противостояние двух лагерей снова выходит на острую стадию.

Повод — он всегда найдется

Поскольку возможность избавиться от правительства Юлии Тимошенко перешло в категорию неопределенной перспективы, Банковая, судя по всему, решила пойти другим путем — методом создания осложнений для функционирования Кабмина в рамках стратегии “повод всегда найдется”. Иначе президентский указ № 297 от 8 мая (и сопутствующее в перспективе обращение в Конституционный суд) расценить сложно. Этим своим решением глава государства приостановил действие ряда норм регламента, касающихся механизма предоставления поручений правительства в целом и премьера в частности. До президентского указа регламент КМУ предполагал, что “с целью направления, координации и контроля деятельности членов правительства, руководителей других центральных органов исполнительной власти, Совета министров Автономной республики Крым, местных государственных администраций” премьер (а в других случаях — Кабмин коллегиально) может давать особые поручения “подшефным” чиновникам и контролировать их выполнение. На Банковой решили, что существующее положение дел не соответствует Конституции, и ситуацию нужно срочно исправить.

Сам по себе президентский указ выглядит несколько странно, и был соответствующе оценен публикой: глава государства лишает Кабмин (высший орган исполнительной власти в стране, между прочим) важного полномочия — направлять и контролировать другие органы исполнительной власти. Но ряд тезисов, изложенных в тексте президентского указа, позволяет расставить комплект точек над “i”.

Наиболее интересно, пожалуй, то, что официальная точка зрения президентского лагеря удивительно четко сочетается с неофициальной. Судя по тексту указа, основная причина, которая подвигла президента на подобное решение — опасение, что существующий порядок вещей провоцирует главу правительства к расширению полномочий. “Наделение же премьер-министра Украины полномочиями давать поручения, обязательные для выполнения центральными и местными органами исполнительной власти, является ничем иным, как закреплением права премьер-министра Украины единолично осуществлять полномочия, которые Основным законом государства возложены на Кабинет министров Украины…”, — говорится в тексте представления в Конституционный суд. Подобная точка зрения Банковой целиком и полностью вписывается в концепцию, недавно озвученную главой государства в интервью западным медиа — Юлия Тимошенко узурпирует власть. Правда, масштабы подобной узурпации несколько теряются на фоне того, что президентский указ приостановил действия и тех норм регламента КМУ, которые предполагают право на аналогичные “особые поручения” за правительством в целом. Но тут на первый план выступает другой аргумент Банковой: о каких “поручениях” может идти речь, если Конституция знает два вида актов Кабинета министров — “распоряжения” и “постановления”? И, наконец, заключительным аккордом симфонии доводов выступает критический взгляд на регламент как таковой — если его нормы противоречат Основному закону и “профильному” законодательству — с этим нужно “что-то решать”.

Поверхностное изучение текста представления президента в Конституционный суд заставляет согласиться с логикой главы государства, как минимум, по одному пункту — касающемуся “документальной” стороны дела. Но и тут есть свои нюансы. В тексте представления справедливо указано: регламент не только противоречит Конституции, но и закону о Кабинете министров (который, к слову, в представлении упоминается только единожды). Это действительно так. Но обвинять Кабинет министров в извечной узурпации власти несколько преждевременно. Регламент, выполнение отдельных норм которого было приостановлено указом президента, датирован 18 июля 2007 года. А, как известно, с тех пор закон о Кабмине неоднократно пытались переписать, и в мае 2008 года эти попытки увенчались успехом. В предыдущей же редакции закона пункт 2 статьи 45 гласил: “Премьер-министр Украины направляет, координирует и контролирует деятельность членов Кабинета министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти, Совета министров Автономной республики Крым, местных государственных администраций, дает с этой целью поручения, обязательные для исполнения указанными органами и должностными лицами”. Следовательно, основная проблема заключается в том, что правительство на протяжении года не нашло момента, чтобы привести регламент в соответствие с действующим на сегодня законом (хотя одна из правок была внесена в регламент уже после “перезагрузки”). Таким образом, обвинения президентской стороны абсолютно обоснованны, но при этом — и несколько несправедливы. Ведь и в тексте указа, и представления для КСУ подобные “сопутствующие обстоятельства” не упомянуты. Как и (чего следовало ожидать) не даны разъяснения по поводу того, почему на Банковой столько терпели “узурпационную” несправедливость и вспомнили о ней ближе к выборам.

Поскольку нынешняя форма регламента КМУ действительно не соответствует нормам действующего законодательства, следует ожидать, что решением КСУ правительство будет обязано привести свой порядок работы в полное соответствие старшим нормативным “братьям”. Правда, это все равно не снимет с повестки дня вопрос осуществления контроля Кабинетом министров других органов исполнительной власти. Следует ожидать, что после исправления регламента правительство возьмет на вооружение аргументы противника и действительно начнет управлять органами исполнительной власти посредством решений и постановлений. Но еще неизвестно, как это будет воспринято на Банковой. Вернее, стоить вспомнить события весны-лета 2008 года, когда развернулась так называемая “война за губернаторов” (напомним, длительное время президент и глава правительства не могли придти к консенсусу по поводу того, как именно должны назначаться главы областных государственных администраций, кому они подотчетны, и кто должен контролировать их деятельность), когда Виктор Ющенко решал проблему воздействия на этот сегмент исполнительной власти путем назначения и.о. “рулевых областей” в обход премьера. Краткого экскурса в историю вопроса достаточно для того, чтобы сложилось впечатление о “готовности” президентского лагеря терять рычаги влияния на Кабмин через неповиновение правительству глав местных администраций. А “разрулить” подобную ситуацию непросто — корень проблемы заложен в Основном законе, предполагающем своего рода двойное подчинение значительного числа должностных лиц. Вне зависимости от того, поручениями пытается управлять премьер или постановлениями, существующий дисбаланс может быть исправлен только в процессе переписываниями норм Конституции. А до тех пор борьба с “узурпацией” может нести все больше информационно-политический характер “основного инстинкта”, напоминая, скорее, обмен булавочными уколами, а не систематическую работу над построением выверенной вертикали власти.

Ксения СОКУЛЬСКАЯ