Со времени Налогового майдана, когда предприниматели протестовали, в том числе, против обязательной уплаты ЕСВ, вопросы, связанные с этим налогом, не теряют своей актуальности.
В последние годы вопросы эти даже обострились в связи с резким повышением минимальной зарплаты (с которой рассчитывается единый налог и минимальный ЕСВ, которые платят ФЛП), обязанностью даже “спящих” ФЛП платить ЕСВ и другими инициативами Минсоцполитики, направленными на реанимацию солидарной пенсионной системы. Как хотя бы частичный ответ на это обострение группа народных депутатов недавно зарегистрировала законопроект №10012 “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об устранении норм, нарушающих права и законные интересы физических лиц-предпринимателей”. О каких же именно правах и интересах идет речь?
Принудительный патернализм
Согласно базовым основам экономической теории, предметом применения государственного принуждения могут быть только недостатки рынка. Более того, как справедливо отмечал Нобелевский лауреат по экономике Милтон Фридман, для оправдания государственного вмешательства мало доказать, что недостаток рынка существует, надо еще показать, что правительство (не абстрактное, а реальное) может с этим недостатком справиться лучше, чем люди это могут сделать собственными силами. Указанный подход доказал свою практическую ценность, в частности был широко и успешно применен Маргарет Тэтчер в Великобритании. Оставляя в стороне спорный вопрос выравнивания доходов, рассмотрим применение этого подхода к вопросу уплаты “единого социального взноса” частными предпринимателями.
Тот же Милтон Фридман, в отличие от ультралибертарианских экономистов (в частности Австрийской школы), не только признает существование недостатков рынка, но и рассматривает как один из таких недостатков наличие людей, которые, по объективным причинам, не могут о себе позаботиться и потому нуждаются в патернализме — в том числе государственном, если частные благотворительные фонды не обеспечивают достаточный уровень поддержки (а они, к сожалению, не способны это сделать даже в самых развитых странах). Если к этому добавить “ограниченную рациональность” многих людей, традиционно привыкших к патернализму, принимая во внимание исторические традиции (в частности в Украине — советские, а ранее — крепостнические), то круг такой патерналистской заботы потенциально расширяется и охватывает также многочисленных наемных работников, которые не всегда способны самостоятельно и рационально позаботиться о своих интересах, в частности склонны потреблять сегодня, возлагая ответственность за свое будущее в старости, на случай болезни либо безработицы на государство.
Но при этом, признавая временную необходимость какой-то патерналистской опеки над этими людьми, следует вместе с тем указать, что эта опека должна быть построена таким образом, чтобы как можно меньше способствовать воспроизведению патернализма и возникновению эффекта moral hazard, который обычно сопровождает патернализм. Кроме того, следует иметь в виду, что ресурсы, необходимые для патерналистской поддержки, государство должно собрать в виде налогов. Поэтому, определяя пределы такой поддержки, надо учитывать ее цену для общества в виде уменьшения инвестиционных ресурсов, послабления стимулов к трудовой и предпринимательской деятельности, транзакционных расходов на сбор и распределение налогов и т.п. Согласно всем указанным соображениям, государственный патернализм должен быть жестко ограничен.
Среди прочего, предметом опеки не должны становиться предприятия и лично предприниматели, ведь одна из общественных ролей, которые они выполняют, заключается в том, что эти люди принимают на себя основные риски в процессе производства, которых остальные люди стараются избегать (феномен “непринятия риска”, risk aversion). Соответственно, предпринимателями становятся люди, которым это свойство менее присуще, а значит, они не нуждаются в патерналистской заботе, поскольку сами готовы брать на себя ответственность, доказательством чего является сам факт перехода из наемных работников к собственному бизнесу, пусть и в форме самозанятости.
Кроме того, работники, даже если признать, что они нуждаются в защите от своей ограниченной рациональности (что не является доказанным фактом), в абсолютном большинстве случаев не нуждаются в защите от “эксплуатации” со стороны работодателя. Точнее, такая защита работает им в ущерб, поскольку повышает для работодателя стоимость создания рабочего места, соответственно уменьшает занятость и среднюю зарплату. Понятие “эксплуатация труда” происходит из марксистской теории, которая базировалась на доминирующей в те времена трудовой теории стоимости. Последняя была некоторым прогрессом, по сравнению с физиократическими взглядами, согласно которым единственным фактором производства являются природные ресурсы, но, в свою очередь, была ошибочной, ибо не учитывала других, эмпирически более важных факторов — капитала и “мультифакторной производительности”, преимущественно учитывающей инноваторские и организационные способности предпринимателя. Поэтому об “эксплуатации” как о присвоении результатов труда предпринимателем частично корректно говорить исключительно в ситуации высокой рыночной власти такого предпринимателя на рынке труда. На конкурентном рынке условия труда определяются соглашением сторон на добровольной основе, и это экономически оптимальный способ.
Государственный патернализм в отношении предпринимателей и работников осуществляется с помощью силовых методов, которые, в конце концов, ухудшают условия для предпринимательства и, соответственно, уменьшают количество предпринимателей. Это, с одной стороны, смягчает конкуренцию между ними — в частности и за рабочую силу, а с другой — увеличивает конкуренцию за рабочие места, поскольку потенциальные или бывшие предприниматели, оставив свои занятия под давлением неблагоприятной среды, вынуждены искать себе работу по найму. Кроме того, возрастает стоимость создания рабочих мест для предпринимателей, остающихся в бизнесе, поэтому при прочих равных условиях их будет меньше. Таким образом, как это нередко бывает, попытки патерналистской опеки ведут к ухудшению реальной ситуации на рынке труда для самих наемных работников. А также, очевидно, отрицательно сказываются на росте общественного благосостояния, хотя масштабы этого эффекта трудно поддаются измерению.
К сожалению, в последние годы политика украинского правительства была направлена на усиление государственного патернализма, по крайней мере по форме. Мало того что физические лица-предприниматели в Украине вынуждены платить несвойственные для них “социальные” налоги, так их еще и увеличили и распространили на другие категории ФЛП. Кроме того, резко повысили минимальную зарплату и ввели драконовские штрафы за несоблюдение норм трудового законодательства, чтобы запугать предпринимателей и принудить их придерживаться действующего, весьма несовершенного, законодательства.
На самом деле целью всех перечисленных мероприятий было, скорее всего, повысить поступления по ЕСВ, но эту сугубо фискальную цель правительство скрыло за ложно привлекательными для части избирателей патерналистскими лозунгами. Однако даже с фискальной точки зрения, такие действия недальновидны и малопродуктивны. С одной стороны, в Украине и так чрезмерный уровень перераспределения ВВП через публичные финансы, ведь заботиться надо прежде всего об уменьшении неэффективных и коррупционных расходов, а не об увеличении налогообложения. С другой — если уж говорить об улучшении администрирования налогов, то ЕСВ, в этом смысле, кандидат едва ли не наихудший. Ведь минимизация налога на прибыль с помощью офшорных схем и злоупотребления с таможенной стоимостью товаров (или просто контрабанда), минимизация НДС — большие дыры, от которых государство теряет ежегодно от 100 до 160 млрд грн, и их перекрытие не требует ни таких массовых проверок, ни повышения налогового давления на самый малый бизнес. К тому же, как доказано в исследованиях ОЭСР, налог на труд, которым является по факту и своему экономическому содержанию ЕСВ, — второй (после корпоративного налога) по вредности для экономического роста, так что принудительное увеличение поступлений именно из него ведет к потере благосостояния.
В конце концов, ЕСВ в своей пенсионной части является элементом устаревшей и бесперспективной солидарной пенсионной системы, а другие фонды, которые из него финансируются, тем более, по меньшей мере, спорны по многим аспектам, в частности относительно их применения к предпринимательской деятельности и самозанятым лицам.
К сожалению, полноценное решение указанных выше проблем — задача большая и сложная, которая нуждается, среди прочего, в изменении пенсионной системы и ряда других реформ. Это должно быть целью, но достичь ее в сжатые сроки нереально. Тем не менее, есть ряд более мелких несправедливостей и неудобств, которые можно исправить без больших и политически трудных реформ, с незначительными потерями поступлений в ПФУ, — именно их касается законопроект №10012.
Система недостатков
“Социальные” налоги, или “взносы”, к которым относится ЕСВ (также известные как налог на труд), появились в свое время как преемники пенсионных и больничных касс, создававшихся профсоюзами для взаимной поддержки своих членов. Во всех указанных случаях предметом защиты были наемные работники, особенно рабочие в промышленности, о частных же предпринимателях ни в коем случае речь не шла. Если человек отважился взять на себя риск создать собственное дело, хотя бы и в форме самозанятости, он вполне способен позаботиться о своей старости и обеспечении на случай болезни.
Тем более не нуждаются они в государственном страховании по безработице, ведь рабочий может оказаться на улице в любой момент не по своей вине, а просто в связи с сокращением рабочих мест, а предприниматель берет на себя полную ответственность за свое дело, и если оно заканчивается провалом, обеспечивает его в полном объеме, включительно со всем своим имуществом. Соответственно, принудительно страховать его от потери источника доходов — чрезмерный, ничем не оправданный патернализм.
Несмотря на это, в Украине для частных предпринимателей действует налог на труд: для плательщиков единого налога (ЕН) он имеет вид фиксированной суммы — 22% от минимальной зарплаты. В свое время введение такого платежа обосновывались тем, что государство обязано предоставлять обеспечение в старости даже лицам, которые не делали пенсионных взносов, составляющих основную часть ЕСВ. Работникам, за которых ЕСВ платят, такое государственное обеспечение не нужно, поскольку они получают пенсию из солидарной системы. Цель введения ЕСВ для ФЛП заключалась в том, чтобы уравнять их в этом измерении, обеспечив источник финансирования пенсий бывшим ФЛП за счет уплаты хотя бы минимального платежа нынешними предпринимателями.
В этом русле, согласно указу президента Украины от 03.07.99 №727/98 “Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства”, платеж ЕН от ФЛП расщеплялся органами Госказначейства в такой пропорции:
в местный бюджет — 43%;
в Пенсионный фонд — 42%;
на обязательное социальное страхование — 15% (в том числе в Государственный фонд содействия занятости населения — 4%).
Такой порядок действовал по июль 2010 г., когда Законом “О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование” для частных предпринимателей ввели отдельный платеж, который к тому времени уже значительно превышал сумму собственно ЕН. Такое резкое увеличение налогового бремени стало одной из причин Налогового майдана осенью 2010 г. и дальнейшего снижения официальной активности ФЛП, вследствие чего Украина потеряла свыше 2 млн легальных рабочих мест. Как компромисс, самым малым ФЛП, которые работают на I группе ЕН, оставили возможность платить только половину от платежа из ЕСВ.
При этом ФЛП на общей системе платили ЕСВ на общих основаниях, так, будто они как работодатели сами себе выплачивают свой доход как зарплату, что тоже не является адекватным, поскольку даже при таком (сомнительном, с концептуальной точки зрения) подходе доход предпринимателя включает пассивную компоненту (для держателей акций и долей в ООО она единая), на которую ЕСВ не должен начисляться. Кроме того, часть этого дохода идет на капитальные затраты и тоже не должна была бы облагаться “социальным взносом”. Но, с другой стороны, при отсутствии дохода ЕСВ на общей системе не платился, что позволяло предпринимателям временно прекращать работу, не снимаясь с государственной регистрации, — ситуация, характерная, например, для сезонных видов деятельности, а также предпринимателей по совместительству, у которых есть другое место работы.
Однако, кроме сомнительного концептуального обоснования, такая система имела ряд недостатков не в пользу предпринимателей.
Во-первых, ЕСВ большей частью воспринимается как сугубо пенсионный платеж, хотя на самом деле он таков лишь на 85,6%. Остальное платится в другие социальные фонды, а именно: соцстрах и Госслужбу занятости (страхование по безработице). При этом ФЛП, в отличие от наемных работников, не получали соответствующих страховых платежей. Но если у пенсионного обеспечения есть несомненное (хотя и противоречивое) оправдание, то здесь его не найти вообще, поскольку государство, по закону, не обязано выплачивать какую-либо помощь тем, кто не был застрахован в этих фондах. Очень сомнительна ситуация, когда государство вмешивается в отношения работника с работодателем, принуждая последнего проявлять заботу о наемных работниках, — это оправдывают, по Марксу, защитой от “эксплуатации”. Но когда речь идет о ФЛП, объединяющем в одном человеке и работодателя, и работника, даже такой аргумент теряет силу. Таким образом, в этой части государство может разве что предложить ФЛП возможность добровольного страхования — наравне с частными страховыми компаниями.
Во-вторых, нерешенной осталась ситуация, когда ФЛП одновременно имеет другое место работы, где за него уже платится ЕСВ. При таких условиях оно уже имеет минимальное покрытие своей будущей пенсии, ведь взыскивать с такого ФЛП дополнительный минимальный платеж безосновательно, даже если эти платежи плюсуются и увеличивают будущую пенсию: по крайней мере в отношении частного предпринимателя это должно быть добровольным делом.
С принятием Закона “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины” от 06.12.2016 добавился третий недостаток: ФЛП обязали платить ЕСВ, даже если они временно вообще не ведут деятельности, то есть не получают дохода. Фактически для них ЕСВ преобразовали в подушный налог, а в соединении со вторым из указанных выше недостатков это вообще выглядит абсолютно необоснованно. Чем частный предприниматель, не получающий дохода, хуже безработного? Руководствуясь логикой авторов этого закона, минимальный ЕСВ надо взимать и с безработных, и с тех, кто работает за рубежом, и вообще с любых граждан трудоспособного возраста, то есть действительно превратить его в подушный налог, мотивированный необходимостью обеспечивать старость. В нынешнем же виде он фактически дискриминирует одну категорию работающих, а именно — ФЛП.
Следствием введения в действие этой нормы прогнозируемо стало резкое уменьшение количества зарегистрированных ФЛП (на 128 тыс. за последние недели 2016 г., и еще на 454 тыс. на протяжении девяти месяцев 2017-го — по сравнению с 250—260 тыс. ежегодно в течение предыдущих двух лет, которые были экономически менее благоприятны, чем 2017-й). “Спящие” ФЛП рационально решили перейти в другие категории граждан трудоспособного возраста, не подпадающие под такой “подушный налог”. По данным ГФС, 368 тыс. из них “на протяжении последних лет не осуществляли предпринимательской деятельности”, но даже в таком случае количество дополнительно закрытых ФЛП примерно на 20 тыс. превышает количество “спящих”, по данным ГФС. Это близко к количеству ФЛП, зарегистрировавшихся повторно в течение 2017 г. (22,5 тыс., по сравнению с 5,5 тыс. в предыдущем году). Похожая тенденция сохранялась и в 2018-м: за первое полугодие повторно зарегистрировалось 9 тыс. ФЛП. Со средними налоговыми поступлениями от ФЛП в размере 12 тыс. грн (за 2017 г.), бюджет только за один год, вероятно, потерял до 240 млн грн налоговых поступлений (не считая ЕСВ). На самом деле, с учетом тех ФЛП, которые, возможно, перерегистрировались в течение года, потери были меньше. Но, вероятно, по крайней мере несколько тысяч (около трех-пяти, как можно видеть из приблизительного расчета) таких ФЛП, если они действительно работали время от времени, вынужденно перешли к полностью неофициальной деятельности, — это не так уж и много, однако несколько десятков миллионов гривен в результате не поступили в бюджет только от НДФЛ и единого налога, не считая потери ЕСВ. Остается открытым вопрос обоснования такой “реформы”, ведь предположение, будто “спящие” или нерегулярно работающие ФЛП согласятся платить по 700 грн в месяц (на тот момент) просто за сохранение регистрации, не представляется реалистичным, как ни глянь: оно не оправдалось и не могло оправдаться. Таким образом, бюджет ПФУ только выиграет от отмены этой непродуманной нормы закона.
В то же время критерий для назначения пенсии изменили: кроме достижения определенного возраста, его дополнили необходимостью трудового стажа — 35 лет, по меньшей мере. Это открывает возможность урегулировать указанные вопросы простым и логическим способом, если причислять к “пенсионному стажу” только те месяцы, за которые фактически уплачен ЕСВ, по крайней мере на уровне минимального платежа. Это могло бы, в частности, решить проблему ФЛП, которые осуществляют деятельность нерегулярно.
Но, как уже было указано, выплата пенсий не единственное, хотя и главное назначение ЕСВ: в ПФУ, согласно постановлению КМУ от 19.07.2017 г. №530, направляется 85,6215% от уплаченного ЕСВ, а остальное идет в другие социальные фонды, которые не являются и не должны быть актуальными для предпринимателей, по крайней мере на обязательных началах. Эти платежи следует перевести в добровольный режим или отменить. При этом указанные социальные фонды потеряли бы часть поступлений, но даже в случае отмены или полного отказа ФЛП платить эти страховые взносы на добровольных началах эти потери лежат в пределах текущего профицита этих фондов. А именно: Госслужба занятости потеряла бы 745 млн грн при профиците 1,15 млрд, а соцстрах — 1,3 млрд при профиците 2,5 млрд грн. Таким образом, даже после восстановления справедливости в отношении ФЛП и самозанятых лиц указанные фонды остались бы в профиците на более чем 400 млн и 1,2 млрд грн соответственно. Так что это не приведет к осложнениям с финансированием соответствующих социальных обязательств, но может способствовать выходу из тени части ФЛП и, соответственно, к увеличению поступлений в госбюджет и ПФУ.
Следующим шагом должна стать отмена обязательной уплаты ЕСВ ФЛП, имещим другое место работы, где этот налог начисляется и платится. Таких на 2018 г., по данным ПФУ, насчитывалось 807211, и минимальная оценка суммы ЕСВ, которую они уплатили, — около 8 млрд грн.
Реальные компенсаторы
Справедливость в указанном вопросе должна быть восстановлена, но это требует компенсаторов. В рамках собственных доходов ПФУ их трудно найти. Наилучший вариант — уменьшить затраты бюджета за счет мер, которые и так следовало бы принять:
— верификации пенсионных и социальных выплат (наиболее непосредственный вариант);
— окончательной отмены всех видов субсидирования предприятий. Государство имеет право поддерживать за счет налогоплательщиков только людей (поскольку они родились с правом на жизнь), а не виртуальных юридических лиц;
— экономии жилищных субсидий вследствие демонополизации рынков снабжения тепла, воды, и т.п. и более эффективного регулирования природных монополий;
— ликвидации многочисленных подразделений по борьбе с экономическими преступлениями в различных правоохранительных и проверяющих органах и создания единой компактной аналитической службы по борьбе с этими преступлениями.
Кроме того, есть резервы повышения доходов бюджета приблизительно на такие же суммы за счет: борьбы с теневой арендой сельхозземель, в частности принадлежащих государству; легализации игорного бизнеса с соответствующим налогообложением; улучшения администрирования акцизных налогов, в частности на алкоголь, табак и горючее; отмена запретного акциза на транспортные средства.
Применение одной из этих мер или какой-то их комбинации между собой и с другими похожими мерами может с запасом покрыть потери ПФУ от отмены двойного налогообложения ФЛП. В дальнейшем это уменьшит нагрузку на ПФУ, поскольку, выходя на пенсию, соответствующие застрахованные лица смогут претендовать на меньшие суммы. Хотя напомним: речь идет об отмене только обязательной уплаты ЕСВ: те ФЛП-совместители, которые посчитают, что им это полезно, будут иметь возможность добровольно остаться плательщиками ЕСВ.
