Нужны ли Киеву рады?

Но уже 27 января Окружной административный суд столицы запретил Центризбиркому осуществлять какие-либо действия относительно назначенных на 27 марта районных выборов в Киеве. Тем не менее, судебное решение в силу пока не вступило, поскольку ЦИК подала на него апелляцию в Киевский апелляционный административный суд. Рассмотрение апелляции намечено на 11 февраля.

Появление документа, реанимирующего райрады столицы, едва ли было замечено киевлянами. Киеврада приняла решение №787/1651 “Об управлении районами города Киева” в разгар минувшего отпускного сезона, 23 июля прошлого года. При этом вопрос, нужны ли районные рады, серьезными экспертами даже не обсуждался. А зря…

Краткая история районов Киева

Административное деление Киева в прошлом и настоящем подчинялось скорее политическим, чем рациональным соображениям. Первый официальный административно-территориальный раздел Киева на три части — Владимирскую, Старый Киев и Подол — осуществила Екатерина ІІ в 1787 г. Однако, относительно скоро, в 1833—1834 гг., Николай I переименовал эти части на… полицейские участки, очевидно во главу угла административного деления ставились полицейские функции.

На планах Киева 1902 и 1912 гг. показано восемь таких участков — Печерский, Дворцовый, Лыбедской, Старокиевский, Лукьяновский, Подольский, Плоский и Бульварный. Справочник “Улицы Киева” сообщает, что в 1917 г. в городе было также восемь районных дум, но почему они не совпадали ни по названиям, ни по границам с указанными участками, не поясняет, да и когда они возникли — неизвестно. История умалчивает и о том, чем занимались дореволюционные районные депутаты, но исходя из известий о множестве коррупционных скандалов, связанных с городскими депутатами, можно предположить, что и районные также баллотировались не чисто из альтруистических побуждений.

Большевистская власть тоже делила город на милицейские районы и одновременно на “партийно-территориальные”. Их названия долгое время соответствовали местным топонимам, но с наступлением, так сказать, махрового сталинизма приобрели яркую политическую окраску. В 1937 г. их названия звучали так: Ленинский, Сталинский, Молотовский, Кагановичский, Кировский, Жовтневый, Петровский и, единственный топонимический, Дарницкий.

С началом “разоблачения культа” названия меняются, но вместо политически персонифицированных они становятся совково-политическими: Московский, Ленинградский, Жовтневый, Радянський и т.п. Поговаривают, что тогда новые районы образовывались по примитивному партийному принципу: есть 10 тыс. новых членов партии (КПСС, естественно) — образуется новый райком, а с ним и новый район.

За всю историю советской власти количество районов в городе постоянно менялось — 17, 25, 10, 6, 4 и т.д., однако примечательно другое: в 1922 г. с целью экономии средств райсоветы упразднили. Попросту говоря, толку с них не было никакого — одни расходы, и только через 12 лет, в 1934 г., провели выборы райсоветов в четырех существовавших тогда районах.

Модерная история райрад

В канун местных выборов 2002 г. столичные районы стали полигоном для избирательных технологий. Тогдашний киевский голова А.Омельченко задумал сократить число районов до десяти. Он ликвидировал все 14 районных госадминистраций, а вместо 14 райрад получилось 10. 

Понятно, что все уволенные (в связи с ликвидацией) сотрудники РГА продолжали работать до формирования новых, и львиная доля их была принята назад на госслужбу, однако есть основания предполагать, что условия возврата были, скажем так, специфические.

Дело в том, что в 2000 г. А.Омельченко создал партию “Єдність”, которая в 2001 г. насчитывала 5 тыс. членов, а за год выросла до 120 тыс. Естественно предположить, что новоназначенные чиновники РГА (в купе с подчиненными, их женами, детьми, тещами, соседями, любовницами и прочими домашними любимцами) также вступали в “Єдність”, в результате чего последняя триумфально выиграла выборы, правда, только в Киеве.

Перед выборами 2006 г. А.Омельченко задумал повторить этот финт и сократить число районов до семи. Как аргумент выдвигался тезис: Киев, как и Рим, строился на семи холмах. На что местные остряки тут же заметили: причем три из них — на левом берегу! Однако из затеи ничего не вышло, и мэр-терминатор был погребен под гречкой мэра-космонавта. 

Понятно, что сокращение числа районов противоречит здравому смыслу — если город растет, то число районов следует, наоборот, увеличивать. Ведь некоторые из них превысили по величине население областных центров…

Более того, из истории перекройки районов следует еще один вывод: нынешние административные районы есть продукты искусственные, артефакты, игры зрелого (или не очень) разума. Это не природные образования, возникшие и выросшие естественным образом, поскольку изменение их границ никоим образом не влияет на их внутреннюю сущность, разве что создает лишние неудобства жителям.

Отсюда следует второй принципиальный вывод: говорить о “территориальных громадах районов” никакого смысла нет. Это или политические спекуляции, или урбанистическое невежество. Хотя данный термин упоминается в Конституции Украины и в законах, но все это — не более чем родимые пятна совкового мышления. Совершенно очевидно, что одна громада не может иметь два представительских органа — и райраду, и горраду. Для тоталитарной власти райрады — воплощение необходимости посадить в каждом селе комиссара с наганом. Показательный пример “долгоиграющего совка”: с 1991-го до 2014-го число сел в Украине сократилось на 348, а число сельрад  выросло на 1067!  

Последняя ликвидация райрад

В 2010 г. по всей стране должны были пройти выборы в местные рады, но проводить их в Киеве для В.Януковича и Партии регионов было не с руки — рейтинг был маловат. Получить хоть какое-то представительство в городском и районных радах непокорной столицы было практически невозможно. Поэтому, как “нормальные герои”, они пошли в обход.

Во-первых, Конституционный суд Украины принял решение, что мэр Л.Черновецкий и Киеврада, переизбранные в 2008-м на внеочередных выборах, имеют полномочия до 2013 г. Решение было основано на игре противоречий между двумя нормами Конституции: с одной стороны, местные выборы надо проводить каждые пять лет, а с другой — срок полномочий мэров и местных рад тоже пять лет. Если же имели место внеочередные выборы, возникает коллизия, которую “черновецкие” и регионалы проинтерпретировали в свою пользу, а КСУ послушно проштамповал. 

Было ли решение спущено из АПУ или занесено в чемоданах прямо на Жилянскую, доподлинно неизвестно, однако совершенно очевидно, что в такой трактовке и понятие внеочередных выборов, и единый пятилетний электоральный цикл теряют всякий смысл. Действительно, если бы каждая местная рада, избранная на внеочередных выборах, сидела пять лет, то со временем все местные рады и мэры избирались бы в самые разные года и времена года. Не стало бы ни внеочередных выборов, ни единого пятилетнего электорального цикла. Изменения, внесенные в Конституцию в 2011 г., лишь подтвердили всю глупость и убогость этого (продажного) решения КСУ. Теперь пятилетние полномочия имеют только рады, избранные на очередных выборах.

Однако в 2010-м для регионалов оставалась еще одна проблема — районных рад. Регионалы обошли ее способом, который одни приписывают Сталину, а другие — Аль Капоне, хотя разница — не принципиальная. 11 сентября должен был начаться избирательный процесс, но за четыре дня до этого, 7 сентября, Верховная Рада внесла изменения в закон “О столице Украины — городе-герое Киеве” и наделила Киевраду правом создавать и… распускать райрады. Буквально через день, 9 сентября, Киеврада этим правом и воспользовалась. Нет райрад — нет проблемы. И нет выборов.

Однако многих депутатов, тогда оппозиционных партий и блоков, поддержавших это решение, в частности Блока Юлии Тимошенко и УДАРа, до сих пор мучает вопрос, правильно ли они поступили? Для понимания этих мучений надо уяснить…

...чем занимались районные рады до 2010-го

В те времена райрады столицы работали как ООО по распределению мест под парковки и стоянки, киоски и мелкие базары, там решались вопросы раздачи подвалов и нежилых пристроек под разные магазинчики и предприятия, учитывалось множество других мелких и крупных бизнес-интересов. Как шутили между собой районные депутаты, если ты за пять лет не поставил десять МАФов, значит, зря отбывал срок. Конечно, среди депутатов были исключения из “правил”, но именно исключения.

Ситуация усугублялась еще и тем, что в райрадах представительская и исполнительная власть были объединены. Одни и те же люди как депутаты голосовали в сессионных залах, принимали решения, затем перемещались в кабинеты районной госадминистрации, служившей исполнительным органом райрады, выполняли эти решения, а через некоторое время возвращались в сессионный зал и утверждали отчеты о проделанной работе. Мило, не правда ли?

А все благодаря тому, что в Конституции Украины и в Законе “О столице” до сих пор заложено много того, что напоминает скрещивание ежа и ужа или желтый цвет светофора с сильным зеленым оттенком. Коротко говоря, это можно охарактеризовать как местное самоуправление с сильным оттенком государственного. 

Киеврада — единственная городская рада, не имеющая собственного исполкома, его роль исполняет (sic!) государственная администрация. Кто тут главный босс, видно прямо на вывеске на стене Киеврады: слова “исполнительный орган” написаны маленькими буквами, а слова “Киевская государственная администрация” хоть в скобках, но БОЛЬШИМИ!

Такое же “государственное местное самоуправление” прописано в законодательстве для районных рад Киева, а также для областных и районных рад по всей Украине. Получается, местная рада есть, но она, пардон, — импотент, кастрирована-с, лишена самого главного органа — исполнительного. Последний находится в руках (или на теле) государства.

Как тут не посмеяться над представителями всем известных фракций в Верховной Раде, которые голосуют против реформы децентрализации, опасаясь… усиления роли государства! Ну куда уж государству быть сильнее, чем при существующей системе местного “самоуправления”!

При такой системе и райрады формировались по соответствующей политтехнологии, а именно: 1) должностные лица РГА “прикармливали” себе округа, 2) на выборах становились депутатами райрады, 3) дружно избирали того же самого главу РГА председателем районной рады, который 4) автоматически становился главой РГА и 5) принимал на работу тех, кто за него проголосовал. 

Все довольны, все остаются на своих (тепленьких) местах и, что самое приятное — в полном соответствии с Законом “О столице”. Именно там прописан такой междусобойчик: главу района избирает районная рада. Мэр просто обязан представить его на должность главы РГА, а Президент — утвердить.

Сегодня на повестке дня стоит вопрос — нужны ли нам такие райрады? Киеврада его для себя решила, а киевляне? Но перед этим посмотрим, каковы…

Идеалы и реалии местного самоуправления

В Европейской хартии местного самоуправления заложен один из основополагающих принципов самоуправления — субсидиарности (не имеющий ничего общего с жилищными субсидиями). Принцип этот означает, что полномочия и ресурсы передаются на тот уровень управления, где соответствующая проблема может быть решена наилучшим образом, т.е. где исполнители ближе всего к потребителям — людям. А теперь — о реалиях.

В решении Киеврады “Об управлении районами города Киева” планируется передать районным радам такие полномочия:

1) общего среднего образования, дошкольного образования, внешкольного образования;

2) охраны здоровья — амбулаторно-поликлиничной помощи, стоматологической помощи, первоначальной и профилактической медико-санитарной помощи;

3) культуры — учреждений культуры, кроме общегородских, культурные и программы искусства;

4) молодежных программ, спортивных сооружений и т.п.

5) социальной помощи — территориальных центров социального обслуживания населения, программ социальной помощи (в том числе и общегородскую программу “Турбота”? — А.С.);

6) градостроительства и архитектуры… (тут начинается самое интересное! — А.С.)… согласование Комплексной схемы размещения временных сооружений торгового, бытового, культурно-социального или другого назначения…

В этом месте барон Мюнхгаузен воскликнул бы: “Вот!”

Вот то, ради чего и городили эти районные рады — дерибанить, пардон за грубость, места под ларьки и базары. И устанавливать на базарах свои правила. Далее в полномочиях идет:

9) организация торговли на рынках;

Ну и, конечно же, зафиксировано желание порулить городской собственностью, назвав ее районной:

10) управление объектами коммунальной собственности территориальной громады района в городе Киеве в соответствии с законом.

С одной стороны, полномочия сформулированы весьма расплывчато, а с другой — весьма четко: понятно, за чем придут в райраду депутаты.

Очевидно, что такие “полномочия” будут порождать конфликты между районной и городской властью. Глава района, избранный своей карманной райрадой, станет неподвластным городским властям и мэру, разве только номинально. Управляемость городским хозяйством однозначно будет потеряна. А уж если к власти в районах придет голодная, разношерстая и разномастная политическая публика, (а она придет!), в Киеве станет “весело”, как под куполом Верховной Рады! 

Наконец, последнее, что должны знать избиратели.

Районные рады в Киеве — неконституционны!

Именно так. В Конституции Украины даже упоминания о районных радах в городах нет. Последнее есть изобретение (самодеятельность) авторов закона “О местном самоуправлении в Украине”, но даже этот закон не включает городские райрады в систему местного самоуправления. Они могут создаваться в городе, а могут — и нет. По здравому соображению невозможно такое, чтобы закон был, а объект закона — может быть, а может и не быть…

Закон в этой части достаточно непоследователен. По нему выходит, что территориальные громады районов существуют, хотя как отмечено выше, это  очень некорректное утверждение, а их представительских органов может и не быть. Устав территориальной громады может быть принят исключительно для села, поселка или города, но никак не для городского района.

В названом законе полномочия райрад в городах весьма ограничены. Первое — это распоряжение районной собственностью, но ее может и не быть (если город не передаст), а второе — формирование, утверждение и выполнение районного бюджета, но состав доходов и расходов и порядок формирования определяется городом. Выходит, никакой самодостаточности райрада не имеет. Наделение райрад другими полномочиями вообще отдается на откуп городским радам. Получается так: здесь — играем, здесь — не играем, а здесь — рыбу заворачивали…

Главное, что отсутствует в Законе “О местном самоуправлении в Украине” относительно городских райрад, — это четкое определение их правовой природы. Очевидно, что у авторов было понимание, что райрады — не есть полноценные органы местного самоуправления, но прямо об этом они не сказали. Скорее всего, такие мутные формулировки в 1997 г. пролоббировали главы киевских районов и прочие “хозяева” города.

Отсутствие городских райрад в Конституции Украины на самом деле совершенно логично, поскольку, как описано многими исследователями, город — это единый организм, а городская громада не делится на отдельные громады. Если город разделен на несвязанные части, то это не город, а конгломерация поселений, и в каждом следует создавать свои органы местного самоуправления. Возможен и другой случай, когда в громаде все связи осуществляются лишь по горизонтали, а система связей по вертикали отсутствует, тогда это — село, даже если там проживает миллион и более обитателей. Такие мегасела есть в Китае. В этом случае, тем более, не может быть и речи о районах, какие же районы… в селе?

…Районные рады в городах, как квазипредставительские органы, могут быть оправданы только в одном случае — если они осуществляют функцию эффективного контроля на местах за работой городской и районной исполнительной власти, но, увы, это — не про нас.

Возрождение райрад в Киеве в современных условиях и на существующей законодательной базе закладывает бомбу замедленного действия не просто под систему управления городом, но и под все городское сообщество, которое только начало оправляться после хозяйничанья временщиков — Черновецкого и регионалов. В конечном итоге это может привести к хаосу в управлении и тотальному разворовыванию городской земли и собственности.

В контексте политики децентрализации речь должна идти, прежде всего, о создании полноценного исполнительного комитета Киеврады, только ему подотчетного и подконтрольного, и именно его должен возглавлять мэр, а Киевской городской госадминистрации следует отдать исключительно контрольно-наблюдательные функции. Аналогично и в районах должны быть исполнительные органы, подчиненные горисполкому, а не смотрящему на районе. Только после этого можно обсуждать вопрос о функциях райрад и целесообразности их создания.

Понятно, что парламентским партиям не до того, они рассматривают Киев как большой электоральный и ресурсный пирог, а непарламентские — как трамплин для прыжка в Верховную Раду, однако все это не имеет ничего общего с интересами киевлян и построением демократической страны.

Александр СЕРГИЕНКО, кандидат физико-математических наук, юрист, директор аналитико-исследовательского центра “Институт города”