Новий закон про ринок електроенергії: монополісти відкорковують шампанське

“Мы надежно защитили энергетику от потребителя”. М. Пашкевич

“Ты помнишь, как все начиналось?”

Недавно Міністерство енергетики та вугільної промисловості оприлюднило робочий проект закону про ринок електроенергії, над яким експертна група міністерства працювала більше року.

Експерти РПР були ладні аплодувати стоячи. Гігантський обсяг роботи — проект налічує близько 170 сторінок, складна та нова для України тематика і, нарешті, важливий та серйозний крок в напрямку лібералізації електроенергетичної галузі.

Прийняття законопроекту є не лише необхідною умовою забезпечення наших зобов'язань перед Європейським Союзом в рамках процесу євроінтеграції.

Прийняття такого закону повинно створити передумови для виходу українського бізнесу на європейський ринок, а це обіцяє значні можливості. Проте головне навіть це не. Весь ланцюжок від виробництва до споживання електроенергії в Україні давно застарів, застряг у радянському минулому і не є ринком.

Його монопольні, застиглі в минулому і глибоко корупційні практики є величезним стримувальним фактором для всієї економіки. Саме тому експерти РПР з великим ентузіазмом поставилися до початку роботи над новим законопроектом про ринок електроенергії та протягом всього часу брали активну участь у цьому процесі.

Ми чекали на остаточну версію та сподівалися на швидке прийняття проекту. Презентація документа міністерством стала для нас значним успіхом.

Проте наша радість швидко згасла, як тільки ми перейшли до детального розгляду тексту. Серед учасників робочої групи розробників проекту, крім міністерських та незалежних експертів, було кілька представників монопольних учасників ринку.

В таких умовах експертам, мабуть, важко було сконцентруватися на вивченні різного, іноді суперечливого міжнародного досвіду щодо балансування інтересів певних учасників галузі та створити справді гармонійну систему.

Розуміючи це, ми не очікували абсолютно незаангажованого результату. Однак те, що ми побачили, перевершило найбільш песимістичні прогнози. Саме це змушує нас винести за рамки вузької групи експертів деякі проблемні питання, пов'язані з низькою якістю підготовленого в надрах Міненерговугілля законопроекту.

Тим часом у світі

В англійській мові є прекрасний термін — future-proof. Його можна перекласти як “сумісний з майбутнім” або “стійкий до майбутнього”.

Щоб зрозуміти, чи сумісний проект закону про ринок електроенергії з майбутнім, варто подивитися, що відбувається у світі, і порівняти пропоновану міністерством модель ринку енергетики із стійкими моделями передових країн.

Розвинуті країни і країни, які намагаються такими стати, будують моделі стійкого енергетичного майбутнього, що прямують до переважання відновлюваних джерел енергії з мінімізованим негативним впливом на довкілля.

Ще однією ключовою тенденцією є демонополізація енергетики. Так, норвезький споживач в Осло може підписати контракт на постачання електроенергії з компанією з Трондхейму. А близько 40% сонячної електроенергії в Німеччині виробляють приватні господарства та енергокооперативи.

Таких прикладів у європейських країнах багато. Процес на цьому не зупиняється, адже демонополізується не тільки виробництво, а й постачання та споживання енергії. Після прийняття Третього енергетичного пакета в країнах ЄС компанія не може бути одночасно виробником електроенергії та володіти мережами.

Саме це дозволило нарешті послабити вплив монополістів і сприяти появі величезної кількості нових виробників енергії на європейських ринках.

На цьому енергетична демократизація не закінчується. В Австралії, Німеччині, Данії, США активно розвиваються мікромережі — microgrids. Мікромережа поєднує виробництво та споживання струму в рамках одного або кількох населених пунктів.

Це дає можливість створювати стійкі моделі забезпечення енергією віддалених від електростанцій районів без підтримки дорогих централізованих мереж або автономізувати енергопостачання сіл, міст чи районів.

Крім того, такі моделі скорочують забруднення повітря. Громади, які прокладають свої мережі і забезпечують себе енергією, — уже реальність у ЄС та США.

Цивілізований світ рухається в бік більш розподіленої генерації та споживання струму. І не тільки струму, бо інші країни будують моделі, де за споживача конкурують виробники різних видів енергії, а він може вибирати спосіб забезпечення, включно із самозабезпеченням, а не лише постачання.

Про це влучно сказав Каха Бендукідзе: “Идея естественных монополий — фальшивая идея, потому что она исходит из архаичного представления о продукте. Газ, который ты мне поставляешь, конкурирует не с газом, который мне поставляет другой поставщик, а с электроэнергией, дровами, углем, отходами...”.

Зрештою, розвинуті країни розуміють, що більш стійкі енергетичні системи, які вони будують, крім класичного споживача — consumer — та класичного виробника — producer — передбачають роль prosumer. Останній — це власник сонячної дахової електростанції або акумуляторних батарей, що в одному випадку виступає як споживач, а в іншому — як постачальник енергії у загальну мережу.

Моделі з більшою кількістю учасників, що не мають монопольної ваги на ринку, стійкіші та прогресивніші за централізовані моделі енергетичного більшовизму. Остання точно не сумісна з майбутнім і не може відповісти на енергетичні виклики.

Існування цих позитивних практик неможливе без відповідних законодавчих та регуляторних передумов, створених у згаданих країнах. У їх законодавствах існують наскрізні моделі, котрі передбачають відповідні можливості.

В час, коли навіть Індія і Бангладеш реструктуризують свої електроенергетичні галузі, Україна не користується історичним шансом зробити те саме.

Законопроект про ринок електроенергії, на жаль, не сприяє, а навіть заважає згаданим стійким моделям функціонування енергетичного ринку. Відсутність наскрізної і зрозумілої моделі означає продовження диктату кількох монополій. Нижче — наші аргументи з цього приводу.

Фрагментований підхід

При попередньому перегляді проекту впадають в око плутанина та несумісності. Складається враження, що шматки європейського законодавства нашвидкуруч перекладалися і до них додавалися положення з чинного законодавства.

Цьому сприяв і значний часовий тиск на робочу групу з боку представників секретаріату Енергетичного співтовариства. Останні не приховують, що Україна запізнюється з виконанням зобов'язань, взятих при приєднанні до цієї організації.

Хотілося б сподіватися, що неточності перекладу та фрагментарність документа є лише результатом нечіткого розуміння цілісного механізму функціонування ринків електроенергії, а не навмисною спробою викривити суть і переваги нової моделі організації електроенергетичної галузі на користь великих гравців.

На жаль, аналіз тексту законопроекту свідчить про інше.

Намагання скласти воєдино шматки погано перекладених законів, спроба їх відредагувати та “причесати” точно не дасть нової моделі функціонування ринку. Подібно до того, як спроба “прокачати” “Запорожець” деталями від BMW останньої серії не зможе покращити якості такого автомобіля.

Нове енергетичне кріпацтво

Ключовою проблемою законопроекту є не редакційні неточності, а сама базова модель електроенергетичного ринку, викладена в документі. Попри всю декларовану новизну, така модель залишилася незмінною порівняно з існуючою, хіба що трохи прикрашеною “європейською” термінологією.

Це спроба зберегти комунально-енергетичне рабство, безправність споживача і його підпорядкованість учасникам галузі. Все це здійснюється під прикриттям нібито технічних вимог щодо організації системи енергопостачання.

Закладена у законопроекті модель ринку позбавляє споживача будь-якого права вибору форм і моделей забезпечення себе енергією. Саме забезпечення, а не постачання, і саме енергією, а не лише електроенергією, оскільки розвинуті енергетичні ринки давно не існують у межах “комунальних помешкань”.

Навіть більше, розвиток організації енергетичних систем в розвинутих країнах свідчить, що статус природних монополій на енергетичних ринках втрачає сенс.

В українському випадку цей статус призначений не для оптимізації галузі, а винятково для її консервації в незмінному вигляді — на користь тих “вершників”, хто раніше осідлав коня природної монополії і вигідно ним користується.

Це відбувається не стільки внаслідок невігластва користувачів таких систем чи їх мовчазної згоди, скільки внаслідок законодавчого забезпечення таких моделей енергетичних ринків, які не дозволяють появи інших моделей взаємодії.

Проблема навіть не в самих природних монополіях, а в тому, що їх існування дозволяє великим виробникам енергії безальтернативно визначати умови забезпечення енергією споживачів. Саме так існує галузь. У незмінному вигляді залишаються умови її функціонування і в законопроекті.

Кваліфікована олігополія

Треба віддати належне юристам та лобістам українських монополістів електроенергетичного ринку. Вони досягли значного успіху. В новому законопроекті ринок надійно закріплюється за ними найрізноманітнішими способами. Чого вартує лише статус кваліфікованого споживача.

Точніше, повна відсутність визначення кваліфікованого споживача у проекті. Це при тому, що таке визначення входить до вимог директив ЄС та протоколу про приєднання України до договору про заснування Енергетичного співтовариства.

Що це означає? Згідно із законопроектом, коли будь-який споживач матиме намір звільнитися від диктату електропостачальника, він в обов'язковому порядку повинен стати “стороною, відповідальною за баланс”. Навіть якщо він споживає електроенергію для власного побутового споживання.

Чи розуміють автори, що невеликі виробники та споживачі не можуть собі дозволити обладнання та заходи для відповідності таким вимогам при чинній ціні на електроенергію для споживача? Ми впевнені, що розуміють.

Чому тоді вибрано такий підхід? Відповідь очевидна: це спроба створити модель ринку винятково для чинних монопольних гравців. При цьому слід пам'ятати, що інтереси останніх та ефективність роботи ринку — зовсім різні речі.

Країни, зацікавлені у забезпеченні балансу інтересів та ефективності галузі, працюють за іншими моделями. Вони формулюють чітке визначення нижньої межі потужності, з якої настає відповідальність за баланс будь-якого учасника ринку — як на стороні споживання, так і на стороні виробництва.

Так, у німецькому законі про енергетичну галузь відповідальність за підтримання балансу настає, коли споживач чи виробник має потужність понад 10 МВт/г.

Це стосується і виробників, які працюють з відновлюваними джерелами енергії. Тому намагання авторів проекту зробити відповідальним за баланс навіть господаря будинку, який встановив на даху сонячні батареї, є прихованою формою створення умов для вичавлювання з ринку будь-якої альтернативи.

Диспетчеризація як конкурентний важіль для “своїх”

Намагання забезпечити домінування одним гравцям ринку електроенергії коштом інших не закінчується питаннями балансу. Проект закону створює передумови для продовження “ручного управління” в електроенергетиці, коли під виглядом технічних потреб відбираються “правильні” виробники струму.

Чи розуміли автори законопроекту, чим відрізняються аварійне втручання оператора системи передачі, тобто коли існує загроза для безпеки мережі, і так званий балансуючий ринок, і яка роль “ринку допоміжних послуг”? Чи усвідомлюють автори законопроекту, навіщо існують допоміжні послуги на ринку?

У їх кваліфікованості щодо цих питань ми не сумніваємося. Тоді з'являється питання, чому за проектом закону оператор системи передачі не забезпечує виконання узгоджених графіків навантаження, а видає диспетчерські “команди на збільшення чи зменшення навантаження, здійснюючи на ринкових засадах відбір відповідних пропозицій постачальників послуг з балансування”?

Відповідь цілком зрозуміла: залишити можливість оператору здійснювати те, що відбувалося на електроенергетичному ринку в останні роки. Якщо точніше — надати йому можливість створювати перешкоди для одних учасників ринку і під виглядом “диспетчеризації” надавати пріоритет іншим.

Зайве й казати про всю корупціогенність таких положень. Однак те, що було можливе за чинної моделі, коли існував єдиний оптовий покупець і продавець, стає неможливим, коли учасники ринку повинні узгоджувати між собою графіки навантаження та нести фінансову відповідальність за їх невиконання.

Чого тоді варта така “диспетчерська команда” оператора системи передачі, якщо учасники ринку на момент її отримання чітко виконували узгоджений графік? Хто буде відповідати за вимушене відхилення від узгодженого графіка?

Чи розуміють автори законопроекту відмінність між моделлю, де на ринку “торгуються фізичні обсяги” електроенергії, і моделлю, за якої існує внутрішній фінансовий кліринг, а на енергетичному ринку “торгуються” винятково фінансові зобов'язання, і в чому принципова відмінність між такими моделями?

Питання риторичне. Звісно, слід ще раз наголосити, що такі диспетчерські команди повинні бути, але лише у випадку загрози безпеці мережі, і умови щодо цього мусять бути чітко визначені в складі норм майбутнього закону.

Тільки централізація?

Експерти Міністерства енергетики та вугільної промисловості, які розробляли проект закону про ринок електроенергії, мислять ще радянськими категоріями. Моделями, де існують лише великі виробники енергії і лише централізовані мережі, де споживач нічого не вирішує і ні на що не впливає.

Закон не передбачає, що група споживачів може побудувати для себе мережу.

Однак електроенергетика з часу радянської гігантоманії суттєво змінилася, і про це каже досвід інших країн. Проте при запроваджені в Україні запропонованої у законопроекті моделі про таке можна й не мріяти. Автори пропонують на вибір або під'єднання до централізованих електромереж, або ніякого під'єднання.

Об'єднатися із сусідами і поставити власну мікрогенерацію не вийде, бо проект закону про ринок електроенергії не передбачає такої можливості. Звісно, автори документа можуть сказати, що заборони на створення мікромережі у проекті нема, проте всі добре розуміють, що це означає на практиці.

Технологічні інновації в альтернативній генерації розвинулися настільки, що вони можуть скласти гідну конкуренцію чинним технологіям стосовно ефективності та якості локалізованого забезпечення енергією будь-яких споживачів.

Винятком є лише енергоємні промислові підприємства. Проте проект закону про ринок електроенергії вперто ігнорує ці факти на догоду великим гравцям.

Лібералізація для монополістів?

Європейські енергетичні ринки теж не відразу стали ліберальними. Енергетичні концерни стримували прихід нових гравців на електроенергетичний ринок, аж поки не було прийнято Третій енергетичний пакет. За його умовами компанія-виробник електроенергії не може володіти мережами з постачання електроенергії.

Це дозволило дати більші можливості для масового приходу нових гравців на ринки, зокрема малих виробників енергії з відновлюваних джерел. В рамках своїх зобов'язань у зв'язку з приєднанням до Енергетичного співтовариства Україна повинна втілити згадані положення у своєму законодавстві.

У проекті закону про ринок електроенергії положення про реорганізацію галузі є. Проте така реорганізація, разом з лібералізацією енергетичної галузі, не є остаточним рішенням, а лише базовою передумовою для її реструктурування. Вона повинна відбуватися стосовно всіх складових галузі.

Переважним чином реструктуризація мусить бути спрямована на перегляд чинних традиційних схем і форм забезпечення енергією споживачів.

Базова модель галузі повинна забезпечити технічні та організаційні можливості для споживачів обирати не лише кінцевого постачальника електричної енергії, а й форми та засоби забезпечення енергією як комплексним продуктом, а не лише певними видами енергії — тепловою, електричною, механічною.

Повинні бути переглянуті всі чинні моделі систем енергозабезпечення.

Це викликано тим, що чинна організація енергетичної галузі спричиняє надмірне навантаження на споживачів — як в частині облаштування власних систем для споживання певних видів енергії, так і щодо витрат на отримання кожного виду енергії за абсолютно автономною схемою енергопостачання.

Результатом такої реструктуризації повинні стати нові моделі забезпечення споживачів найбільш ефективними і продуктивними формами енергії. При реалізації відповідних моделей реструктуризації споживачу слід повернути не лише право вибору постачальника, а й право вибору схеми енергозабезпечення.

Йдеться саме про енергозабезпечення включно із самозабезпеченням, а не енергопостачання. Лише законодавче забезпечення для споживачів права вибору схеми енергозабезпечення — структури і форм забезпечення себе енергією — може повернути в енергетичний сектор такий елемент ринку, як еластичність попиту.

Розділяй і монополізуй?

Таке “повернення” неможливе лише шляхом забезпечення споживачу права вибору кінцевого постачальника енергії, оскільки економічний вплив таких учасників на параметри цін і якості енергії зведені до мінімуму.

При збереженні чинних схем організації галузі ключовий вплив продовжуватимуть мати великі виробники електричної та теплової енергії.

Саме заради збереження їх олігопольного впливу у недоторканому стані у законопроекті передбачено, що продовжують існувати моделі автономних секторів галузі з теплопостачання, електропостачання, постачання води, які самі переважно мають статус природних монополій.

Аналогічна вкрай неефективна модель віднайшла своє відображення у недавно прийнятому законі про ринок газу. Така ж модель — в законі про теплопостачання. Збереження таких моделей виробництва і споживання енергії вимагає існування надмірно централізованих систем з енергопостачання, які є вкрай неефективними.

Як приклад, ККД ТЕС в Україні не перевищує 35%. Тобто від спаленого палива корисний залишок енергії становить лише 35%. Втрати в системах передавання і розподілу сукупно перевищують 20% від зазначеного залишку корисної енергії.

Отже, за чинної надмірно централізованої енергетичної системи споживач може скористатися лише 20% корисної енергії. Звісно, при цьому він повинен заплатити за 100% і покрити технологічні та операційні витрати всіх учасників довгого ланцюга постачання, а також забезпечити для них відповідний прибуток.

Намагання сформувати конкуренцію в галузі на рівні виробників електроенергії за наявності кількох великих компаній із значними потужностями є марним. Можливості впливу таких учасників на викривлення умов ринку через застосування ними ринкової влади добре засвідчив досвід ЄС.

Марно сподіватися і на появу на ринку інших учасників.

Тут в гру вступає рівень кінцевого споживання, який виступає закономірним бар'єром для можливого розширення складу учасників. Тобто якщо чинний рівень споживання був забезпечений відповідними генеруючими потужностями, навряд чи на ринку з'являться нові великі виробники.

Тому спонукання до ефективності традиційних учасників галузі можливе лише в єдиному випадку. Цей випадок — конкурентні умови на рівні кінцевого споживання шлязом використання альтернативних схем комплексного забезпечення енергією.

Проте це вимагає наскрізного прописування більш демократичної моделі в усьому законопроекті про ринок електроенергії, а також внесення відповідних змін до інших законів, які стосуються постачання інших форм енергії.

Кінець великої генерації? Аж ніяк

Чи передбачає наявність в моделі ринку локалізованих форм забезпечення енергією споживачів обов'язкову відмову від великих генеруючих потужностей?

Аж ніяк. Введення в умови існування енергетичного ринку еластичності попиту може спонукати традиційних учасників діяти більш ефективно, оскільки нехтування цим вплине на їх стійкість, аж до загрози зникнення з ринку.

Такі учасники, які, прикриваючись штучними обмеженнями, сформували монополістичні чи олігополістичні структури на стороні пропозиції, змушені будуть замислитися про власні конкурентні переваги в ціні, якості та надійності.

Лише в такому разі вони будуть змушені оптимізувати власну збутову політику і почати розбудову взаємовигідних довгострокових відносин із споживачами. Тобто лише під загрозою виходу з ринку такі учасники будуть доводити споживачу, що вони є більш ефективними і надійними постачальниками, ніж альтернативні схеми.

Низка нових бізнес-моделей, які започатковують великі постачальники в США, Іспанії, Німеччині та інших країнах, була народжена саме внаслідок цього. Чого лише вартий досвід Німеччини в реалізації Енергетичного переходу.

Чи буде свідчити імплементація цієї моделі в законодавче поле регулювання енергетичної галузі про початок війни проти традиційних учасників ринку? Ні.

Якщо вони зможуть розглядати власну стратегію перспективним поглядом, а не ретроспективним, то зрозуміють, що питання лише в змінах бізнес-моделей, які створюють нові точки генерування прибутку. І конкуренція як зовнішній стимул надає всі можливості для їх створення.

Здобуття досвіду в оптимізації на внутрішньому ринку може стати для них гарним стартовим майданчиком для виходу на зовнішні ринки. Тоді Україна забезпечить не лише юридичне, а й технічне з'єднання з великим європейським енергоринком.

Крім того, наявність більш-менш вдячного внутрішнього споживача завжди виступатиме гарним буфером для управління ризиками і стійкості на гнучких зовнішніх ринках. Саме такі зовнішні стимули власної оптимізації повинні забезпечити для них стійкий розвиток. Інакше вони зникнуть з ринку.

Без енергії неможливе існування будь-якої галузі економіки, суспільства в цілому і кожного споживача. Тому при написанні такого важливого документа — законопроекту про ринок електроенергії — слід постійно тримати в голові базову модель перспективної побудови енергетичної галузі.

Експерти РПР стурбовані консервацією поточного стану в електроенергетиці, що стримує розвиток економіки. Ми активно працюємо над законопроектом і готові запропонувати відповідні правки до нього. Та чи будемо ми почуті?

Віктор БУТОК, Андрій ЗІНЧЕНКО, Аліна ЛІЗУНОВА, авторський колектив експертів Реанімаційного пакета реформ