Ну вот, в Киеве и созрели.
В правительстве работают над “интересной идеей” — предоставлением украинцам права двойного гражданства. Ее реализация будет означать отказ от политики в сфере гражданства, проводимой Украиной с момента независимости: без малого три десятилетия украинское государство выступало против появления у собственных граждан паспорта другой державы.
Среди ожидаемых новшеств — не только толерантное отношение государства к украинцам-бипатридам, живущим в Украине и за ее пределами, но также и максимальное приближение статуса зарубежного украинца к полноценному украинскому гражданству. И когда Владимир Зеленский обещал предоставить этническим украинцам возможность “стать частично гражданами Украины, то, можно предположить, речь шла именно об этом “подтягивании” обладателей статуса зарубежного украинца.
Напомним, что в соответствии со ст. 1 Закона “О зарубежных украинцах” это гражданин другого государства (или лицо без гражданства), имеющий украинское этническое происхождение или являющийся выходцем из Украины. На сегодняшний день обладающие данным статусом лица имеют незначительные преференции по оформлению въезда в Украину и постоянному проживанию в нашей стране, а также по поступлению в украинские вузы.
“Подобное содержание статуса зарубежного украинца интересно для украинцев, живущих в странах восточнее Украины, где и уровень жизни, и качество образования может быть ниже, нежели в нашей стране. Для живущих в государствах западнее — он мало интересен”, — отмечает замглавы МИД Украины Василий Боднар. По его словам, в Закон “О зарубежных украинцах” планируют внести изменения, позволяющие им жить и работать в Украине, максимально пользуясь такими же правами, как и украинские граждане. За исключением разве что избирательных.
По информации ZN.UA, в настоящее время прорабатывается вопрос о внесении изменений не только в Закон “О зарубежных украинцах”, но и в Закон “О гражданстве Украины”, которые позволят решить вопрос второго паспорта. Как это все будет выглядеть на практике — пока неясно. Концепция еще только разрабатывается в органах исполнительной власти.
В любом случае, в ходе обсуждения нельзя будет обойти вниманием права и обязанности бипатридов перед двумя, а то и тремя странами. В том числе и в вопросах налогообложения, службы в армии, занятия должностей в органах государственной власти, консульской защиты и пр. Ведь как отметила в беседе с ZN.UA глава правления “Студии современного права” Ольга Поединок, “каждое государство имеет право требовать, чтобы его гражданин выполнял свои обязательства перед ним”.
Легализовать бипатридов? Зачем?
По данным эксперта по вопросам трудовой миграции и денежным переводам Андрея Гайдуцкого, уже более 80 стран мира лояльно относятся к двойному гражданству. В их числе — США, Бельгия, Латвия, Польша, Франция и др.
Но противники указанного института в Украине уверены: подобное толерантное отношение к бипатризму могут позволить себе развитые государства, для которых нет реальной угрозы утраты независимости. Вопрос гражданства связан с государственным суверенитетом, а в Украине двойное гражданство стимулирует сепаратизм и дает основания для вмешательства во внутренние дела нашей страны агрессивно или хищно настроенным соседям.
Противники бипатризма приводят пример российско-украинской войны, оправдываемой россиянами необходимостью “защиты прав русскоязычного населения”, а также раздачу Москвой российских паспортов жителям ОРДЛО. Вспоминают действия Будапешта, активно умножающего число венгерских граждан в одном из беднейших украинских регионов — Закарпатье. Говорят о Бухаресте, раздающем румынское гражданство в Бессарабии и на Буковине.
Эти и подобные им аргументы до недавнего времени формировали позицию Киева, декларировавшего свое жесткое неприятие института двойного гражданства и отправлявшего гневные ноты протеста во внешнеполитические ведомства России, Венгрии, Румынии. Но, возмущаясь, Киев не мог ничего поделать: украинцы продолжали получать второе гражданство, а соседние страны его предоставляли. Сегодня второй, а то и третий паспорт имеют сотни тысяч украинских граждан.
При этом в украинском обществе нет однозначного отношения к тому, должно ли украинское государство предоставить своим гражданам право двойного гражданства. Как свидетельствуют данные соцопроса КМИС, проведенного по заказу ZN.UA в апреле текущего года среди жителей Западной Украины и обнародованные в спецпроекте “Геть від Києва?”, категорически против бипатризма выступают только жители Галичины. Таковых 67,5% опрошенных галичан, в то время как 24,8% — сторонники второго паспорта.
А вот в Буковине и Закарпатье — регионах, где многие жители являются обладателями второго паспорта по экономическим мотивам — отношение совершенно иное. В Черновицкой области число категорических и с оговорками сторонников (43,5%) и противников (45,5%) бипатризма примерно равное. А в Закарпатской области доминируют (безоговорочно либо с оговорками) сторонники двойного гражданства — 65%, в то время как противников — 26%.
Также разделились и ответы на вопрос “Приведет ли разрешение двойного гражданства, по вашему мнению, к росту сепаратистских настроений и расколу Украины?”: на Галичине так полагают в целом 53,6% опрошенных (не соглашаются с этим мнением категорически или с говорками 30,6%); на Буковине это мнение в целом разделяют 45% (не соглашаются 44%), а на Закарпатье угрозу в бипартизме видят в целом 15,5%, в то время как 62,5% так не считают.
Вероятно, что подобный разброс мнений был бы по всей Украине.
Так стоит ли сегодня бояться двойного гражданства?
Сторонники либерализации политики в вопросе бипатризма отмечают: нынешняя ситуация в Украине отличается от той, какая была в девяностые, и Киеву следует отойти от архаичной модели.
Во-первых, либерализация визового режима Украины с Евросоюзом сделала для многих украинских граждан, желающих поехать на заработки в экономически более развитые европейские страны, не столь актуальным получение паспорта Венгрии, Румынии или Болгарии. “Безвиз ослабил для украинцев социально-экономическую мотивацию в решении получить паспорт страны — члена ЕС”, — полагает Василий Боднар.
Во-вторых, несмотря на массовое получение жителями Закарпатья паспорта Венгрии — а в области, насчитывающей 1,2 млн жителей, его имеют более 100 тыс. человек — в регионе не отмечается рост сепаратизма. Большинство получают венгерский паспорт только ради того, чтобы иметь пропуск в Европу и устроиться на легальную работу.
В-третьих, оккупация Россией Крыма, где двойное гражданство было преимущественно у военнослужащих Черноморского флота, продемонстрировала: отсутствие значительного числа бипатридов не является ни препятствием для вмешательства во внутренние дела, ни существенным фактором для сохранения территориальной целостности государства. “Крым в какой-то мере сломал стереотипы о безопасности принципа единого гражданства”, — признал Василий Боднар.
С приходом на Банковую Зе!команды украинская власть начала кардинально менять отношение ко второму паспорту украинцев. Мы не знаем, какую роль в этом сыграл фактор Игоря Коломойского, открыто признающего, что, помимо украинского, он также имеет израильское и кипрское гражданства. И не исключаем, что основным мотивом Владимира Зеленского могло стать стремление заручиться поддержкой украинской диаспоры. Но с первых дней пребывания на президентском посту Зеленский стал последовательно отстаивать либеральный подход к политике двойного гражданства.
В своей инаугурационной речи он пообещал “всем украинцам на планете”, “готовым строить сильную и успешную Украину”, украинское гражданство. В июле Зеленский дал поручение МИД разработать механизм предоставления украинского гражданства как второго для этнических украинцев “из дружественных нам стран, стремящихся присоединиться к развитию своей исторической родины”, а также иностранцам, чьи права и свободы нарушены дома.
В августе Зеленский подписал указ, которым упростил получение гражданства Украины подвергающимся политическим преследованиям гражданам России и иностранцам — участникам антитеррористической операции на Донбассе. Документ освобождает эти категории граждан от необходимости предоставления обязательства прекратить иностранное гражданство при обращении за получением украинского.
А во время октябрьского пресс-марафона президент заявил, что уже “придумана конструкция”, как предоставить этническим украинцам возможность “стать частично гражданами Украины”.
В комментарии ZN.UA вице-премьер по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Дмитрий Кулеба (подчеркивая, что высказывает мнение личное, а не всего правительства) аргументирует необходимость предоставления украинцам права двойного гражданства следующими причинами.
Во-первых, это позволит Украине более эффективно использовать потенциал украинцев из диаспоры, стремящихся помочь родине своих предков. “И если в будущем в украинском правительстве появятся новые представители диаспоры с гражданством Канады или США, но готовые работать на нашу страну, украинское государство должно иметь уже готовую модель сотрудничества с ними, а не выдумывать всевозможные схемы”, — полагает он.
Во-вторых, либерализация политики в сфере гражданства даст возможность удержать в украинском пространстве миллионы украинцев, выехавших за пределы Украины и получивших гражданство другой страны, но все же желающих сохранить связь со своей родиной. “Мы не должны отторгать этих людей. Мы и так многих потеряли”, — отмечает вице-премьер.
В-третьих, толерантное отношение государства ко второму гражданству позволит решить вопрос наличия у десятков тысяч украинцев венгерских и румынских паспортов, которые многие получали только ради того, чтобы спокойно перемещаться в Евросоюзе. По большому счету, это должно снять одну из острых проблем в отношениях Украины с соседними странами.
В то же время, Д.Кулеба категорически отвергает возможность признания Украиной российского гражданства как второго: “Право двойного гражданства не должно ни при каких обстоятельствах применяться к стране-агрессору”. (По нашему мнению, здесь может пригодиться опыт Латвии.)
Подобная позиция Киева — это попытка адекватно ответить на изменившиеся реалии не только в Украине, но и в мире. Естественно, с поправкой на ведущуюся Россией войну против нашего государства. Ведь получение второго или третьего паспорта становится общемировой тенденцией.
Быть в тренде
“Двойное гражданство — это объективная реальность современного мира”, — отметила Ольга Поединок. “Весь мир движется в этом направлении. Да и, скорее всего, такое понятие как “гражданство” уйдет в историю. Более важным будет не гражданство, а резидентство — где вы находитесь, где работаете вы и ваш бизнес, где вы платите налоги. Весь мир понемногу начинает “охоту” на иммигрантов именно с экономической целью”, — в свою очередь уверен Андрей Гайдуцкий.
Украинской реальностью стали и массовая трудовая миграция, и массовое принятие украинцами гражданства Италии, Германии, Польши и других стран. По данным А.Гайдуцкого, в 2017 г. более 100 тыс. украинцев стали гражданами других государств. Из них гражданство РФ получили 85 тыс. чел., стран ЕС — 19 тыс., США — 7 тыс. При этом в Соединенных Штатах украинцы в 2017 г. получили почти 11% всех гражданств, выданных для выходцев из Европы, и 1% — среди иммигрантов со всего мира.
А в Евросоюзе украинцы постепенно поднимаются в рейтинге стран-доноров новых граждан ЕС. По данным Евростата, если в 2012 г. Украина была на 12-м месте в данном рейтинге, то в 2017 г. — уже на 9-м месте, притом что в 2016 г. была даже на 6-м месте. В 2017 г. больше всего гражданств украинцам выдали Германия (18%), Италия (14%), Румыния (13%), Польша (12%). В 13 из 28 стран — членов ЕС украинцы уже входят в Топ-5 по количеству получивших гражданство государств Евросоюза.
На решение украинца получить гражданство другой страны влияет ряд факторов. Во-первых, семейный — воссоединение с гражданином другой страны. Во-вторых, финансовый — желание получить бесплатные медицинские услуги, образование, другие социально-экономические выгоды, причитающиеся гражданину данной страны. В-третьих, бюрократический — работодатели мотивируют своих работников-экспатов получить гражданство во избежание проблем с иммиграционными службами и трудовыми квотами. В-четвертых, инвестиционный — государство в обмен на инвестиции дарит гражданство. В-пятых, грантовый — особоодаренные иммигранты подаются на гражданство для получения правительственных грантов и стипендий.
Но получая паспорт других стран, украинцы, как правило, оставляют себе и украинский: в 2017 г. гражданство Украины покинуло всего 5,2 тыс. чел. “Украинцы предпочитают сохранить национальное гражданство, потому что более 70—80% граждан Украины за границей желают вернуться на родину при достижении преклонного возраста, формировании достаточных накоплений, открытии бизнеса в Украине и т.п. Второе гражданство — это вынужденная мера для украинца на его текущем этапе жизненного цикла”, — утверждает Андрей Гайдуцкий.
Эксперт уверен, что иммигрантов и диаспору нужно мотивировать возвращаться. Ведь это двигатели роста спроса и притока инвестиций, а значит роста ВВП в ближайшем будущем. Для властей Украины либерализация политики в отношении двойного гражданства и упрощение его получения выходцами из Украины — это большая возможность привлечь в страну значительные интеллектуальные и финансовые ресурсы.
Но чтобы это стало возможным, необходимо изменить законодательство.
Бипатриды в законе
Хотя до недавнего времени украинское государство и декларировало свое неприятие бипатризма, тем не менее специфика нашего законодательства такова, что в нем не содержится положений, прямо запрещающих второй паспорт. По сути, украинцы могут иметь неограниченное количество паспортов.
“Обязанность отказываться от второго гражданства для тех лиц, у которых украинское гражданство является первым, не предусмотрена. Как, впрочем, и обязанность выходить из гражданства Украины в случае приобретения иностранного. Более того, украинцы даже не обязаны уведомлять об этом органы государственной власти Украины”, — обращает внимание Ольга Поединок на особенности украинских законов.
Напомним, что в ст. 4 Конституции Украины закреплен принцип единого гражданства. Это означает, во-первых, что нельзя получить гражданство административно-территориальной единицы Украины. Например, Донецкой, Луганской или Закарпатской областей. Во-вторых, что гражданин Украины, имеющий одновременно еще и второе, третье или даже четвертое гражданства, для украинского государства является только гражданином нашей страны. Это положение, кстати, подтверждено и в ст. 2 Закона “О гражданстве Украины”.
Основанием же для утраты гражданства Украины, как следует из ст. 19 данного закона, является, в первую очередь, добровольное приобретение совершеннолетним гражданином Украины иностранного гражданства. Но, утверждает О.Поединок, “такая утрата украинского гражданства не происходит автоматически”.
А на практике данное положение ст. 19 применяется крайне редко: дело часто ограничивается административным штрафом в случае, если при пересечении государственной границы Украины бипатрид воспользуется не украинским, а иностранным паспортом. При этом решение о прекращении гражданства Украины принимается только указом главы государства.
Как это ни удивительно, но украинское законодательство даже разрешает двойное гражданство при определенных обстоятельствах. В частности, в случае одновременного приобретения ребенком по рождению гражданства Украины и гражданства другого государства или государств. Или — автоматического приобретения гражданином Украины другого гражданства вследствие брака с иностранцем.
Кроме того, в числе бипатридов сегодня и те граждане Украины, которые в результате оккупации Крыма “автоматически” стали российскими гражданами. Согласно ст. 5 Закона “Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины”, нашей страной не признается принудительное автоматическое получение ими российского гражданства. “И, следовательно, такое приобретение не может считаться добровольным и быть потенциальным основанием для утраты гражданства Украины”, — полагает О.Поединок.
Украинское законодательство также позволяет натурализованным гражданам Украины сохранять свои иностранные гражданства бессрочно или в течение определенного времени. В частности, пока не наступит установленный украинским законом предельный срок для предоставления доказательств о прекращении иностранных гражданств, свои иностранные гражданства в течение двух лет могут сохранять натурализованные граждане. (Например, как это было в случае с Ульяной Супрун и Наталией Яресько.)
Но хотя гражданин с литовским или американским паспортом и может быть министром (политической фигурой), в то же время люди с двойным гражданством не могут занимать должности на госслужбе, работать судьями, занимать ряд выборных должностей. В частности, это прямо запрещается Законами “О государственной службе” (ст. 19 и ст. 84), “О судоустройстве и статусе судей” (ст. 121), “О местных государственных администрациях” (ст. 9), “О местном самоуправлении в Украине” (ст. 79-1).
Поэтому Ольга Поединок и констатирует: “В Украине отсутствует единый подход относительно того, как наличие иностранного гражданства может повлиять на возможность лица осуществлять властные полномочия. Все зависит от конкретной должности и нормативно-правового акта, регулирующего правовой статус соответствующего публичного служащего”.
В результате на одних должностях бипатрид может находиться, пока не утратит украинское гражданство, а на других — до выявления иностранного гражданства. А иногда связь между бипатризмом и возможностью занимать определенные должности является просто неочевидной.
Стремление украинской власти либерализовать украинское законодательство в сфере двойного гражданства означает необходимость внести правки в украинские законы. И прежде всего, убрать из ст. 19 Закона “О гражданстве” пункт, предусматривающий, что приобретение совершеннолетним гражданином Украины иностранного гражданства является основанием для утраты украинского гражданства.
А вот Конституцию Украины в этот раз менять, скорее всего, не будут. По доминирующему мнению юристов, ст. 4 Основного закона, предусматривающая принцип единого гражданства, не противоречит праву граждан иметь второй паспорт.
Один из ключевых вопросов — налогообложение бипатридов. Судя по комментарию В.Зеленского во время пресс-марафона, в Киеве готовятся разработать законопроект, согласно которому лица с двойным гражданством будут платить налоги в Украине. “Для нас важно так все урегулировать, чтобы их предприятие было в Украине, и тогда юридически оформленное предприятие будет здесь платить налоги”, — сказал глава государства.
Однако существует еще и проблема военного сбора. Для страны воюющей — вопрос не только практический, но и морально-этический. Сколько из тех, кто, работая за пределами нашей страны и горюя о “неньке-Украине”, платит родине военный сбор? Единицы…
Безусловно, в условиях российско-украинской войны не должно быть ситуации, когда человек одновременно имеет российское и украинское гражданства. Но не будет ли запрет гражданам Украины иметь российский паспорт противоречить международным обязательствам Украины и Конституции нашей страны, ст. 24 которой прямо запрещает дискриминацию по национальному, языковому и другим признакам? И как быть с указом президента, освободившим подвергающихся политическим преследованиям граждан России от необходимости предоставления обязательства прекратить иностранное гражданство при обращении за получением украинского гражданства?
И, конечно же, необходимо урегулировать вопрос занятия государственных должностей лицами с двойным гражданством. Очевидно, что многие украинцы приветствовали бы разрешение государства иметь второй паспорт. Но безопасность воюющей страны также требует и особой лояльности людей, занимающих государственные должности и имеющих дело с секретными документами.
Здесь могут быть использованы разные варианты, ранее опробованные в мировой практике. Во-первых, можно прописать в украинском законодательстве, что в случае занятия должности в органах государственной власти украинец должен выйти из второго гражданства.
Во-вторых, можно подписывать с другими государствами соглашения, в которых бы прописывались определенные ограничения для лиц с двойным гражданством. Например, занимать должности в органах власти или служить в полиции. Возможно, что в случае с Венгрией (а Киев особенно волнует раздача венгерских паспортов в Закарпатье) это было бы неплохим выходом из непростой ситуации. Если, конечно, в Будапеште захотят пойти на подобное соглашение.
Есть еще десятки вопросов, на которые украинской власти необходимо дать ответы. Надеемся, что опыт европейских стран (в том числе и балтийских) поможет найти их. Но главное — нужно перестать бояться бипатридов и видеть в них исключительно угрозу национальной безопасности.
