Наміри і дії. Хто визначатиме механізм фінансування повоєнного відновлення України?

 Європейський Союз розглядає можливість створення трастового фонду солідарності для фінансування основної частки витрат, спрямованих на відбудову зруйнованої війною України. За інформацією Bloomberg, майбутній фонд структурно нагадуватиме механізм відновлення після COVID-19 для країн-членів ЄС і з нього фінансуватимуть інвестиції та реформи за домовленістю з урядом України. За інформацією Politico, діяльність трастового фонду ґрунтуватиметься на досвіді ЄС щодо підтримки Туреччини згідно з міграційною угодою між Туреччиною і ЄС. Тоді ЄС спрямував €6 млрд на розміщення біженців і мігрантів для запобігання їхнього припливу до країн блоку. Іншим прикладом слугує регіональний трастовий фонд ЄС у розмірі €2,4 млрд євро у відповідь на війну в Сирії, співголовою якого є ООН і який відкритий для інших донорів.

Ідея трастового фонду ЄС обговорювалася президентом Європейської ради Шарлем Мішелем з президентом України Володимиром Зеленським під час його нещодавньої поїздки до Києва, її схвалили міністри фінансів G7 (до складу якої входять США, Велика Британія, Канада, Японія, Німеччина, Франція, Італія,) на зустрічі у Вашингтоні 20 квітня. Для балансування розбіжностей у надходженнях та видатках бюджету український уряд висловив побажання отримати вже найближчим часом $50 млрд, хоча G7 зголосилася розглянути можливість виділення Україні суми, “що перевищуватиме $24 млрд”. Тому рішення просити про допомогу відразу у групи країн, кожна з яких переживає свій бюджетний процес і виклики бюджетній дисципліні, є не найлегшою із стратегій.

Розглядається варіант, за яким трастовий фонд для України керуватиметься Європейською комісією та отримуватиме бюджетні гарантії ЄС. Але, залежно від розміру фінансування, він має бути доповнений пожертвуваннями від країн ЄС та інших донорів, як-от членів G7, а також Австралії і Південної Кореї. Анонсована підтримка, за попередніми домовленостями, має бути надана у вигляді грантів. До фонду також увійдуть Європейський інвестиційний банк (ЄІБ), Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР) і Світовий банк (СБ). Міжнародні фінансові інститути і країни ЄС також на двосторонній основі обіцяють підтримку, але мета трастового фонду полягає в тому, щоб зібрати всі гроші в один котел, а потім спрямувати за погодженням з українським урядом туди, де вони найбільше потрібні.

Відомо, що зараз розглядається кілька варіантів допомоги: шляхом розміщення українських держоблігацій за нульовим купоном або перерозподілу на користь Україні квот спеціальних прав запозичень у МВФ. До останнього варіанту схиляється директор-розпорядник МВФ Кристаліна Георгієва, підкреслюючи пріоритетність саме грантового фінансування.

Яким має бути розподіл “квоти на допомогу” в межах G7 та інших запрошених донорів у межах оголошених сум (тобто, суми такої допомоги від кожного, хто долучиться до пулу донорів), достеменно невідомо. Але зрозуміло, що аргументи, якими донори оперуватимуть для зменшення тягаря виплат Україні, зосереджуватимуться навколо істотного погіршення економічної активності, скорочення обсягів міжнародної торгівлі, а також викликів енергетичній та продовольчій безпеці, що відчули на собі всі суб’єкти міжнародних економічних відносин. Тому сума потенційного “грантового обдаровування України”, скоріше за все, зменшуватиметься, аніж зростатиме. Це, звісно, вноситиме плутанину в процес врегулювання цього питання з представниками українського уряду. І це є побічним ефектом відсутності титульного донора.

У дорожній карті Групи Світового банку (ГСБ) обговорюються початкові короткострокові заходи реагування на наслідки російсько-української війни на основі середньострокового цільового підходу, що охоплює 15 місяців з квітня 2022 р. по червень 2023 р. І у фокусі допомоги опиниться не лише Україна. У квітні-червні ГСБ має виділити близько $50 млрд, що міститиме збільшення підтримки: (i) України; (ii) країн, що приймають біженців з України та (iii) країн, що розвиваються (для подолання наслідків кризи для вразливих верств населення). Надання доступу до ринку і захист населення від продовольчої вразливості за допомогою соціальних виплат є центральними елементами реагування.

Середньострокові заходи реагування ГСБ будуть представлені Раді директорів до кінця червня 2022 року. У найближчі тижні керівництво спільно з Радою виконавчих директорів вивчить варіанти реалізації 15-місячного пакету антикризових заходів ГСБ на суму близько $170 млрд на період з квітня 2022 року по червень 2023 року для підтримки країн, що розвиваються, у вирішенні проблем у галузі людського потенціалу та розвитку, спричинених війною, пандемією і змінами клімату. До слова, минулого місяця ООН попередила: жорстокіша і затяжніша війна може спричинити зростання рівня бідності в Україні майже до 30% населення, що зведе нанівець 18-річний економічний прогрес. Саме з таких міркувань Програма розвитку ООН (ПРООН) закликала інші країни допомогти фінансувати “тимчасовий базовий дохід” для українців. Але знову механізм такої підтримки не визначається.

Прикметно, що 15 квітня ООН опублікувала аналітичний звіт під красномовною назвою “Глобальний вплив війни в Україні на продовольчу, енергетичну і фінансову системи” (Global Impact of war in Ukraine on food, energy and finance systems), в якому визначено, що криза, яку переживає світова економіка, по суті, тривимірна: криза внаслідок зміни клімату; криза внаслідок пандемії COVID-19; криза внаслідок російсько-української війни. Таке поєднання кризових проявів підштовхнуло ООН до внесення низки рекомендацій до діяльності міжнародних фінансових організацій (МФО), МВФ і Багатосторонніх банків розвитку (ББР). МФО мають гнучко і швидко надавати надзвичайне пільгове фінансування, включаючи гранти, країнам, які мають соціально-економічні труднощі. МВФ запропоновано, зокрема, збільшити і підтримувати ліміти доступу для швидкої фінансової допомоги (Rapid Credit) і терміново ввести в дію нещодавно створений Траст стійкості та сталого розвитку (Resilience and Sustainability Trust, RST). Рекомендується також збільшити фінансування МВФ через Трастовий фонд скорочення бідності та зростання (the Poverty Reduction and Growth Trust, PRGT) і використати можливість забезпечення більшої ліквідності за допомогою емісії спеціальних прав запозичення (СПЗ). Зрозуміло, що за таким підходом українському уряду буде вкрай складно “підвищувати ставки”, адже, по суті, і МФО, і МВФ декларують готовність розглянути потреби у фінансуванні всіх тих країн, що покладатимуть скорочення темпів свого економічного розвитку на пандемію, війну та необхідність здійснення зеленого переходу в контексті боротьби з кліматичними змінами. А до таких можуть бути зараховані ледь не всі.

ББР, на думку ООН, мають застосовувати механізми екстреного фінансування шляхом полегшення докризових умов надання коштів, а також стимулювати нові вливання капіталу з метою їхнього перерозподілу серед країн, що постраждали від кризи. Для України вкрай важливо, що дедалі активніше лунає заклик до полегшення боргового тягаря країн, що розвиваються, які або вже перебувають у стані боргової кризи, або схильні до високого ризику боргової кризи. Війна, без сумніву, є підставою для реструктуризації і часткового списання боргу держави. Тому, очевидно, підтримка України для відновлення її економіки, і за підходом Групи Світового банку, і за підходом ООН, також може бути інтегрована в єдиний пакет антикризових заходів для країн, що розвиваються.

На практиці доведено, що навіть найкращі інституційні реформи можуть виявитись марними в часи суцільної економії, яка ставить під загрозу соціальну згуртованість через безробіття і бідність. Заходи з консолідації бюджету (тобто, обмеження витратних статей), по суті, посилюють кризу. Загалом консолідація державних бюджетів має відбуватися у стабільні економічні фази і, як правило, ґрунтуватись на збільшенні доходів, а не на скороченні витрат. Саме тому, за задумом, механізм постковідного відновлення для Європи очікувано мав би розширити існуючий потенціал зростання. Водночас російсько-українська війна обмежуватиме простір для маневру, адже конкурентоспроможність європейських компаній вже зазнала руйнівних наслідків. Скорочення обсягів виробництва у Європі також пов'язане з слабкими споживчими витратами приватних домогосподарств, і цьому млявому попиту в ЄС сподівались протиставити стабілізацію зростання зарплати і зменшення частки низькооплачуваного сектора, що у нових умовах економічної кон’юнктури є вкрай складним для реалізації. Вже сьогодні заходи державної політики, спрямовані на допомогу підприємствам впоратися з економічними наслідками війни, викликають занепокоєння щодо утримання на плаву так званих “компаній-зомбі” — нерентабельних підприємств, які продовжують функціонувати через дешеві кредити та пом'якшення умов щодо боргових зобов'язань. Компанії-зомбі можуть знижувати продуктивність у масштабах всієї економіки через відтягування ресурсів, які могли б бути залучені новими, продуктивнішими підприємствами. І в Плані економічної відбудови України це має враховуватись.

Чи міг би Європейський Союз стати титульним донором України? За даними Statista, з 2014 року по сьогодні ЄС надав Україні близько 17 млрд євро грантів і позик, з яких 9,6 млрд євро фінансової підтримки надійшло як позики від ЄІБ і ЄБРР. Прикметно, що €355 млн пішло на забезпечення інструментів зовнішньої політики (ІЗП), мета яких полягала саме у сприянні європейській зовнішній політиці. Ними напряму опікується Європейська комісія, до них належать: інструменти, що сприяють стабільності та миру (для допомоги третім країнам у запобіганні конфліктам або реагування на реальні кризи); інструменти партнерства (для співпраці з партнерами у всьому світі); фінансування місій зі спостереження за виборами (для підтримки права на участь у вільних і справедливих виборах).

Загальна вартість фінансової допомоги Європейського Союзу Україні з 2014 року по 2022 рік за видами підтримки (у мільйонах євро)

Джерело: Statista

Тому очікуване українським суспільством і урядом багатомільярдне відшкодування втрат від російсько-української війни на тлі окреслених цифр сприймається як ілюзорне. Те ж саме стосується і функціонування механізму відновлення після COVID-19, який, за припущенням Bloomberg, розглядатиметься як еталонний.

Найпоширенішими видами підтримки урядів країн-членів ЄС у межах механізму постковідного відновлення ЄС були такі: надання нових кредитів (26%); податкові пільги (20%); субсидії на виплату заробітної плати (17%); відстрочення платежів (12%); фінансові гранти (7%).

Вивчивши європейський досвід, ГСБ встановила, що механізм відновлення є дієвим за умов: (1) удосконалення адресної спрямованості заходів державної підтримки; (2) мінімізації ризику спотворення ринкових стимулів або витіснення учасників ринку; (3) реформування політики для уможливлення легкого входу на ринок і зростання кількості малих і середніх підприємств (МСП); (4) підвищення конкурентного рівня ділового середовища шляхом зниження регуляторних витрат для підприємств, прискорення цифровизації послуг, що надаються у сегменті “уряд — бізнесу”; (5) забезпечення умов, за яких фінансовий сектор мав би потенціал для надання ліквідності; (6) зміцнення інститутів для підвищення визначеності економічного курсу. У ширшому сенсі запуск механізму відновлення стимулює формування нормативно-правового середовища з метою полегшення перерозподілу ресурсів на користь довгострокової економічної трансформації, створення нових робочих місць, а також забезпечення інклюзивного зростання.

Зрештою, майже такі ж гасла лунали і за часів Європейської програми відбудови, відомої як “План Маршалла”. Тоді на подив багатьох європейців, які розраховували лише на значну програму допомоги, стало зрозуміло, що така програма може бути реалізована лише шляхом постійних структурних змін у європейських економіках. Саме це мав на увазі Маршалл, коли говорив про “ліки, а не паліатив”. Полегшення страждань урядів європейських країн у плани Маршалла не входило. Щоб впоратися з цим завданням, діюча тоді Конференція з питань європейського економічного співробітництва трансформувалась на Організацію європейського економічного співробітництва (OEEC) під керівництвом прем'єр-міністра Бельгії Поля-Анрі Спаака (як бачимо, війна завжди формує запит на трансформацію міжнародних організацій). Тим часом американські посольства у кожній із країн-членів отримували підписи під двосторонніми пактами, в яких викладалися зобов'язання європейських урядів перед їхніми новими спонсорами.

Ключовим завданням було складання планів ефективного освоєння коштів нового “Еквівалентного фонду”, і саме це найбільше відрізняло план Маршалла від будь-якої звичайної програми допомоги. Фонд мав рахунок у кожному національному банку, спеціально створений для зберігання виручки від місцевого продажу товарів, що постачались згідно з Європейською програмою відбудови (European Recovery Program, ERP). Тому відразу з’ясувалося, що переважна частка допомоги не буде такою безкоштовною або ліквідною (тобто, у формі грошей), як це собі уявляли європейці. Натомість надавались товари, відправлені зі Сполучених Штатів і продані тому, хто запропонує найвищу ціну — державній або приватній особі. Потім платежі за ці товари поверталися не до Сполучених Штатів, а у новий Фонд. І вже з цього Фонду надходили гроші для оплати національних зусиль з реконструкції та модернізації згідно з рішенням, прийнятим Адміністрацією економічного співробітництва (ЕСA, Economic Cooperation Administration (ECA)), створеної для контролю за виконанням Плану і очолюваної потужними фінансовими і політичними діячами США, спеціальні “місії” якої були у кожній столиці.

То що це за “еквівалентний фонд” (counterpart funds)? Спробуємо з’ясувати, аби зрозуміти, чи варто українському урядові наполягати на тому, аби саме цей механізм ліг в основу надання допомоги. Хоча поняття еквівалентних фондів (ЕФ) добре відоме економістам і посадовим особам із країн-донорів і країн-отримувачів іноземної допомоги, визначення цих фондів дуже відрізняються. Саме тому й одностайності в оцінці макроекономічного впливу від діяльності таких фондів немає, що ускладнює обґрунтування рекомендацій політикам. ЕФ визначаються як надходження у місцевій валюті від продажу товарів та іноземної валюти, наданих донором у вигляді грантів або позик урядові-отримувачеві.

Це визначення виключає весь імпорт капіталу, крім допомоги, та отримувачів, крім урядів. З цього визначення також виключаються кошти у місцевій валюті, залучені урядом без продажу товарів або отримання іноземної валюти завдяки іноземній допомозі, наприклад, кошти, залучені урядом-отримувачем для фінансування місцевих проєктів розвитку. Крім того, джерела “еквівалентних коштів” мають бути відображені у платіжному балансі країни-отримувача як угода між донором та урядом-отримувачем, де донором зазвичай є уряд, але це може бути й міжнародна організація.

Іноземна допомога може набувати форми грантів або позик. Гранти можуть бути товарними або валютними. Товари можуть бути: технологіями; капітальними товарами; запасними частинами; сировиною або споживчими товарами. Еквівалентні кошти надходять урядові-отримувачеві лише після продажу товарів або іноземної валюти на внутрішньому ринку. Нарахування зустрічних коштів урядові-отримувачу є постійним лише тоді, коли надходження у місцевій валюті генеруються завдяки продажу іноземної допомоги, отриманої за рахунок гранту. Нарахування уряду є тимчасовим, коли виручка у місцевій валюті генерується завдяки продажу іноземної валюти, отриманої у результаті кредиту. Кредит повинен обслуговуватися відповідно до умов його обслуговування, і уряд-отримувач повинен зібрати відповідну суму у місцевій валюті. Важлива різниця між іноземною допомогою в іноземній валюті та іноземною допомогою у вигляді товарів полягає в тому, що перша може бути продана урядом-отримувачем центральному банку, комерційним банкам та іншим організаціям державного сектора, а також нефінансовому приватному секторові. Вибір же товарів в основному обмежений можливостями і бажанням країни-донора.

Тут слід зауважити, що Україна в умовах логістичного блокування не зможе реалізувати повною мірою свій експортний потенціал. До того ж очікувано впадуть обсяги міграційного капіталу. За такої ситуації уряд, виходячи із механізмів функціонування таких еквівалентних фондів, може затребувати, як допомогу, валюту.

Еквівалентний фонд акумулював кошти у національній валюті, отримані імпортерами від реалізації поставлених у країну товарів. Накопичені “еквівалентні кошти” (у місцевій валюті) призначалися для подальшого кредитування “вузьких секторів” національної економіки (“допомога для самодопомоги”). Наприклад, у Німеччині за 1949-1952 роки з таких інвестиційних фондів було профінансовано загалом близько 8% всіх чистих капіталовкладень (переважно у сфері розвитку інфраструктури і виробництва напівфабрикатів). Значна частка “еквівалентних інвестицій” була спрямована у видобуток вугілля, залізничне будівництво та енергетику, а також на мобілізацію додаткових кредитних ресурсів із німецької банківської системи. При цьому чверть усіх коштів отримував сектор електроенергетики.

Якщо застосувати історичні приклади освоєння допомоги у межах Європейської програми відновлення, то механізм її здійснення для сучасної України може бути таким. Наприклад, український представник середнього бізнесу купує верстат (або необхідну сировину для її подальшої переробки або, скажімо, навіть пальне) за гривні за певною встановленою внутрішньою ціною, а адміністрація ЕСА доплачує різницю. Гроші українського бізнесмена спрямовуються на реалізацію необхідних відновлювальних робіт згідно з раніше затвердженим планом відбудови. Тепер ви розумієте, чому більшість істориків від економіки зауважують, що план Маршалла сприяв посиленню позицій американських компаній на ринках Західної Європи?

Зрозуміло, що за таким підходом допомога має бути своєчасною, товари мають продаватися за помірними цінами, а головне — відповідати потребам української економіки, адже у відповідь донор такої “допомоги” фактично підтримує свої національні компанії.

Окреслене засвідчує відповідальність вибору, який має зробити український уряд, адже ціна помилки вимірюватиметься не стільки потужністю боргового зашморгу на кілька поколінь наперед, скільки втратою віри мільйонами українців.

Наталія РЕЗНІКОВА, доктор економічних наук, професор, Навчально-науковий інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Володимир ПАНЧЕНКО, доктор економічних наук, партнер консалтингової компанії KSP Strategies