Кто-то скажет, что мы преувеличиваем и драматизируем. Очевидно, нет, если вспомнить, что “керченские мосты” РФ начала наводить еще в далеком 2003-м.
РФ сейчас не нуждается в обязательном правовом закреплении своего доминирования в Черном море. Достаточно сделать так, чтобы другим стало тесно в этих водах. Опыт, умноженный на безнаказанность, позволяет Москве не гнушаться средствами влияния и применять весь доступный инструментарий для достижения цели в акваториях Черного и Азовского морей. От уже знакомых нам военных и инфраструктурных средств распространения влияния до последних действий невоенного характера, таких как искусственная дезориентация системы спутниковой навигации GPS/GNSS и условное “закрытие” участков акватории в Черном море из-за военных учений. Есть риск, что со временем мир привыкнет к такому присутствию РФ в Черном море и признает в этих водах “особый исторический интерес России”. Это дальновидный расчет Москвы. Оправдается ли он — зависит от многих факторов, и прежде всего от политики и действий прибрежных черноморских государств и их союзников.
У России большой опыт продвижения интересов империи, а со временем — глобального государства, на морских пространствах. Сегодня Москва успешно объединяет в своей морской политике все возможные инструменты и средства экономического, правового, научно-технического и военного влияния и демонстрирует исключительную тактическую маневренность. При этом ограничения, которые накладывает на российские морские аппетиты современная система морского права, рассматриваются Россией как временные, а именно морское право видится РФ как незавершенная и несовершенная материя, которую можно и надо изменять, создавая новую политическую реальность.
В отличие от суши, где границы определены, а правила игры более жесткие, мировые морские пространства и сегодня дают государствам-экспансионистам немало возможностей. РФ хорошо понимает эти возможности и намерена максимально ими воспользоваться, о чем прямо идет речь в указе президента РФ №327 от 2017 г. “Об утверждении основ государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2030 года”. Российская современная морская политика стратегически ориентирована не только на защиту суверенных прав РФ в акваториях, принадлежащих ей согласно морскому праву, но и на обеспечение российского контроля над транспортными коммуникациями в Мировом океане и беспрепятственного доступа России к ресурсам Мирового океана (биологических, энергетических и т.п.). Сопутствующим неназванным, но достаточно очевидным амбициозным стремлением Москвы является паритетное влияние в Мировом океане с самым мощным современным морским государством — США.
Как более слабое государство, РФ может конкурировать или противостоять другим глобальным акторам только асимметрично, прибегая к действиям локального характера в условиях вакуума безопасности. Соответственно, наиболее благоприятной средой для реализации планов РФ является нестабильность и конфликтогенность. Именно поэтому тактически на морских пространствах Москва делает то же, что и на суше, — пытается либо дестабилизировать ситуацию в зоне своего интереса, либо сохранить конфликтный потенциал на будущее с возможностью вмешаться.
Официально в морской политике РФ закреплен примат международного права (среди прочего — Конвенции ООН по международному морскому праву (UNCLOS) от 1982 г.). Особое значение Москва предоставляет возможностям обычного права, что позволяет не только опираться на “историческое” имперское и советское наследство, но и рассчитывать на закрепление фактических изменений политической ситуации в исторической перспективе. И РФ в целом соблюдает морские законы, ведь они защищают ее права, давая при этом достаточно возможностей для установления исключений из правил. Новая же политическая реальность осуществляется с помощью военной силы, степень применения которой зависит от возможного ответа противника.
Настоящим соблазном для экспансионистских стремлений РФ сегодня является Арктика, где Россия применяет комбинацию правовых и силовых инструментов. Сегодня фактически единоличное присутствие РФ в регионе вдохновляет ее на реализацию двух масштабных геополитических проектов — распространение российского суверенитета на значительно более широкие морские пространства, чем это предусмотрено морским правом (Северный морской путь (СМП)), и расширение границ российского морского шельфа вплоть до Северного полюса. Москва в одностороннем порядке установила для СМП правовой режим внутренних вод, аргументируя это их “историческим значением” для России. Это не легитимно, с точки зрения UNCLOS, что было подтверждено делом Arctic Sunrise — ледокола Greenpeace, задержанного вместе с командой российскими пограничниками в августе 2013 г. Международный трибунал по морскому праву рассматривал действия сторон исключительно в плоскости соответствия UNCLOS, а его решение стало важным прецедентом международного непризнания установленного РФ правового режима внутренних вод для акватории СМП. Несмотря на то, что Россия выполнила решение Трибунала, она продолжает трактовать СМП как внутренние российские воды и нагромождать прецеденты соблюдения установленного правового режима судами других государств. Очевидно, в данном случае Москва рассчитывает закрепить статус-кво военным преимуществом, а в перспективе — легитимизировать его с помощью обычного права. Другие государства высказываются против распространения российского суверенитета вне границ, определенных морским правом, но реальной конкуренции российскому присутствию (особенно военному) там в близкой перспективе не предполагается.
Расширить российские границы арктического шельфа на 1,2 млн кв км Москва сейчас пытается правовыми средствами — через заявку в Комиссии ООН по вопросам границ континентального шельфа (CLCS) в 2016 г. Россия не одинока в желании получить как можно больше арктического шельфа с его ценными ресурсами (наличие на спорных территориях около 13% мировых запасов нефти, 30% запасов газа и значительные залежи других полезных ископаемых, в том числе редкоземельных материалов), ее оппонентами в этом процессе являются Норвегия, Дания, Канада и США.
Шансы России на хотя бы частично положительное решение довольно неплохие, с учетом того, что у Москвы уже есть прецедент положительного решения CLCS по континентальному шельфу в Охотском море. Но даже если решение и будет отрицательным, то Россия, вероятнее всего, обратится к тактике, которую она применяет в акватории СМП, — односторонних решений, обеспеченных военным доминированием.
То, что фактор военного преимущества для РФ — аргумент более существенный, чем договорно-правовые добрососедские отношения, хорошо видно из сравнения российской политики в Баренцевом и Беринговом морях и проливе. Отношения России на море и с Норвегией, и со США имеют определенную незавершенность и конфликтный потенциал. При этом по Норвегии Москва ставит под сомнение правовой режим вод вокруг Свальбарда, введенный Осло, и подкрепляет свою риторику соответствующей активностью, а что касается Берингового моря, вопросы несправедливости начерченной границы поднимаются только на страницах российских научных газет и в медийном пространстве. Хотя Соглашение о морской границе между США и СССР (1990) и не ратифицировано РФ, российские самолеты и судна, как рыболовецкие, так и пограничные, тщательно соблюдают установленные ограничительные линии и правовой режим.
В сущности, Берингово море и пролив — самые спокойные из всех российских пограничных морских пространств, хотя и являются местом непосредственной встречи двух “заклятых” друзей. Еще одной относительно спокойной акваторией можно было бы назвать Каспийское море. Ведь видимых конфликтов там не наблюдаем, а в 2018 г. была завершена 20-летняя дискуссия и подписана Конвенция о его правовом статусе. Но настоящую причину российского покоя в этой акватории можно понять, углубившись в детали согласованного всеми каспийскими государствами правового режима Каспия.
Интерес России был и остается в том, чтобы сохранить свое доминирование в акватории Каспия. Для этого море должно быть “закрытым” для внешних государств и свободным для освоения ресурсов и перемещения военных судов. Именно такие условия и обеспечила Каспийская конвенция, которая, с одной стороны, создала возможности для завершения процесса делимитации морских границ, а с другой — оставила нерешенным вопрос делимитации дна, что сохраняет потенциальный конфликт в вопросе распределения прав на добычу каспийских энергоресурсов между Ираном, Азербайджаном и Туркменистаном. С одной стороны, Конвенция определила 25-мильные границы суверенитета прибрежных государств (территориальные воды+рыболовецкая зона), а с другой — обеспечила право свободного передвижения ВМС каспийских государств вне границ этой зоны. С одной стороны, Конвенция позволяет строительство трубопроводов по дну Каспийского моря только с согласия государств, по чьему дну пройдет труба, а с другой — владеет механизмом блокировки построения этих трубопроводов другими каспийскими государствами.
Таким образом, имея военное преимущество в акватории Каспийского моря, политическое влияние и правовые возможности блокировки инфраструктурных проектов, России не надо “мутить воду”, чтобы “поймать рыбку”. По крайней мере, не сегодня.
В отличие от внешне спокойных вод Каспия, систематические поводы для новостей в части российских провокаций дает Балтика. У Москвы нет нерешенных территориальных вопросов в Балтийском море, — морские границы закреплены в межгосударственных договорах. Единственным “но” является то, что Москва до сих пор не ратифицировала договоров о государственной границе с Эстонией (как сухопутный, так и морской).
Хотя между государствами Балтийского моря нет конфликтов, которые Россия смогла бы использовать для усиления своего влияния вне границ российской территории, Москва осуществляет политику систематических провокаций и усиленного военного присутствия в Балтийской акватории. Цель такой морской политики — заявка на доминирование, разведывательная деятельность и отвлечение внимания НАТО от Черноморского региона в пользу Балтики.
Примеры российской морской политики в Балтийском и Каспийском морях для Украины показательные с точки зрения реализации целей РФ в двух полностью отличающихся средах. В обеих акваториях главным инструментом укрепления российского политического влияния и присутствия является военная сила, но в стабильном Балтийском море ВМС РФ прибегают к провокациям и демонстрации своего присутствия, чтобы создать конфликтность, в то время как в Каспийском море, с его рядом несогласованных вопросов между прибрежными государствами, информации о провокативном поведении ВМС РФ не поступает, потому что такая конфликтность может быть быстро создана РФ в случае необходимости.
На Дальнем Востоке интересно посмотреть на морские отношения РФ с Японией, вопросы шельфа и правового режима использования водных ресурсов Охотского моря, а также стремление России предоставить заливу Петра Великого статус собственного территориального моря.
Россия претендует на акваторию залива Петра Великого в Японском море как на собственное территориальное “историческое” море. С этим официально не соглашаются Япония, Франция, Великобритания, США. В декабре 2018 г. (впервые с 1987 г.) американский эсминец прошел в непосредственной близости от залива в рамках операции по поддержанию принципа свободы навигации.
Положительное решение Комиссии ООН по вопросам границ континентального шельфа относительно расширения границ континентального шельфа России в Охотском море в 2014 г. вызвало большой энтузиазм российских политиков и журналистов. В медиапространстве стали распространяться радостные комментарии, что Охотское море отныне тоже стало внутренним морем РФ.
Но такие заявления не соответствуют действительности, поскольку действующей сохраняется внешняя граница 200-мильной российской ИЭЗ в Охотском море, и российский суверенитет над центральной частью шельфа моря не распространяется на толщину воды и биоресурсы, содержащиеся в водном столбе, — правовой режим рыболовецкого промысла как российских, так и судов других стран для центральной зоны не меняется.
Для Украины отдельный интерес может представлять опыт российско-японских отношений в части территориального спора по отдельным островам Курильской гряды. Официальный Токио занимает жесткую позицию, требуя от России передачи Японии о. Итуруп, о. Кунашир, о. Шикотан, островов Хабомаи. Внимания заслуживает аргументация сторон. Япония утверждает, что: 1) спорные острова были оккупированы СССР уже после объявления Токио капитуляции во Второй мировой войне; 2) предыдущие японско-российские договора фиксируют принадлежность этих территории Японии; 3) декларация между СССР и Японией 1956 г. свидетельствует о готовности СССР передать эти острова Японии. Россия, в свою очередь, настаивает, что декларация о готовности не свидетельствует о наличии намерения; что капитуляцией можно считать не объявление ее императором 14 августа 1945 г., а официальную ее фиксацию 2 сентября 1945 г.; а главное — что полная и безусловная капитуляция Японии в 1945 г. “обнулила” субъектность государства, и Токио не может ссылаться на все предыдущие договора.
Несмотря на, казалось бы, однозначную позицию Москвы по спорным островам, Россия использует желание Японии вернуть острова каждый раз, когда ей это надо, давая призрачную надежду на восстановление диалога. Вероятно, так произошло и в 2013 г., когда Токио, в отличие от возражения в 2001 г., согласовал обновленную российскую заявку на расширение границ континентального шельфа в Охотском море. Одновременно с этим активизировались переговоры по островам. Которые, разумеется, закончились ничем.
Особенностью двусторонних японско-российских отношений в части морской политики в районе спорных островов является фактическое соблюдение Японией норм и правил, установленных согласно российскому суверенитету над островами и морским пространством вокруг них. В этом районе моря сформировался особый тип хозяйственных взаимоотношений между двумя странами, обусловленный острой зависимостью населения островов с обеих сторон от промысла морских биоресурсов. Особенно актуально вопрос рыбного промысла в спорных видах стоял для японских рыбаков, которые и после аннексии СССР островов продолжали там рыбачить. Их довольно часто задерживали советские пограничники (всего за 30 лет, с 1945-го по 1976-й, было задержано 1534 японских рыболовецких судов, возвращено — 939). Остроту проблемы можно понять по тому, что в начале 1960-х правительство Японии создало фонд помощи семьям задержанных рыбаков, а Всеяпонская ассоциация рыбных промышленников добилась поднятия официальным Токио вопроса морского промысла в районе спорных островов на переговорах с Москвой. Результатом стало заключение в 1963-м, а потом — в 1981-м соответствующих межведомственных и межправительственных соглашений.
Несмотря на устойчивую позицию официального Токио в вопросе принадлежностей Южных Курильских островов, РФ сегодня к перечню аргументов на признание Японией российской принадлежностей островов добавляет наличие именно этих двух соглашений — от 1963-го и 1981-го гг. — и факт рыболовецкого промысла Японии в соответствующих морских акваториях согласно российским законам и международным договорам с РФ.
Для Украины исторический опыт морской политики РФ в отношениях с Японией ценен из-за слишком уже очевидных параллелей вынужденного согласования ведения экономической деятельности в акватории, которая является предметом конфликта. Ведь Россия, с высокой вероятностью, в будущем будет манипулировать фактом наличия действующих договоров и договоренностей с Украиной (в частности ежегодных Протоколов по вопросам рыболовства в Азовском море) для усиления собственной политической позиции в противостоянии с Украиной.
Акватория Черного и Азовского морей для РФ — не просто значимый плацдарм для углубления стратегического присутствия в Средиземноморском регионе, на Ближнем Востоке, в Северной Африке. В этих водах сложились практически идеальные условия для реализации российской морской политики — вакуум безопасности, конфликтность, российское военное преимущество. Москва не видит причин и препятствий, которые помешали бы ей полностью превратить эти акватории в сферу российского доминирования — экономического, политического и военного.
Как и в Арктике, и на Дальнем Востоке, РФ аргументирует свою агрессию и незаконную аннексию Крыма “исторической принадлежностью” этих территорий к России и закладывает принцип “исторических внутренних вод” для Азовского моря в правовое поле украино-российских отношений, а с другой стороны — с помощью военной силы закрепляет ситуацию с Крымом в международном политическом поле как фактически сложившуюся.
Идеальной моделью морского взаимодействия с прибрежными государствами Азово-Черноморской акватории Россия, очевидно, видит каспийскую модель закрытого моря с широкими возможностями для собственного влияния. Пока что такой сценарий остается только в пределах запланированного, но уже теперь РФ всеми возможными и часто нелегальными средствами делает эти воды неудобными для навигации кораблей как черноморских государств, так и государств вне границ региона.
Опыт морской политики РФ убедительно свидетельствует, что понятия добрососедства и договорных отношений для Москвы ничего не означают, а следовательно, как Украина сегодня, так и любое другое прибрежное государство в Черном море в будущем не будет иметь гарантий соблюдения Россией договоренностей в рамках договорно-правовых отношений. Если только такие договоренности не будут составлены наподобие Каспийской конвенции.
Уровень безопасности прибрежных государств Черного и Азовского морей и баланс интересов в регионе прямо зависят от соблюдения принципа свободы навигации в этих водах и открытости Черного моря (а в будущем — и Азовского моря) для военных судов нечерноморских государств. А защита интересов и отстаивание своих прав в акваториях Черного и Азовского морей Украиной и другими прибрежными государствами требует наращивания военных возможностей и активной многоуровневой политики по препятствованию монополизации РФ акватории двух морей. Эффективность такой политики прямо зависит от количества региональных и внерегиональных государств, заинтересованных в открытости этих морей, и объединения их усилий.
