Майбутнє децентралізації: що нас чекає до 2020 року

Пропонований термін завершення реформи децентралізації — 2020 рік. На осінніх виборах 2020 року мають бути сформовані останні, згідно планів, об’єднані територіальні громади (ОТГ). Але плани не завжди відповідають задуманому.

Наразі можливо на основі поточного стану реформи побачити майбутні ОТГ, що будуть створені в Україні. Якими вони будуть?

Якою має бути децентралізація?

Як і кожна реформа, децентралізація початково має план. Для громад цей план полягає у “перспективному плані формування територій громад”, який затверджує Кабмін для кожної області.

Щоб процес об’єднання не проходив безконтрольно, коли місцеві громади фактично отримають право самостійно об’єднуватися без врахування економічної складової, урядом передбачено механізм контролю.

В іншому випадку можна отримати сценарій “багаті громади об’єдналися з багатими, бідні зосталися”. Це викличе, як мінімум, невдоволення серед тих, хто не потрапив до багатих, та створення окремих територій з подальшим поділом на заможних та не дуже.

Тобто, перспективний план виступає у двох іпостасях: безпосередньо плану об’єднання та важелю впливу на місцеві громади.

Механізм перспективного плану доволі простий. Саме з нього, за задумом Кабміну, починається процес децентралізації, а не з добровільного об’єднання громад. Це легко простежити по Методиці формування спроможних територіальних громад.

Отже, облдержадміністрації (ОДА) розробляють перспективні плани для своїх областей, які схвалюються обласними радами та затверджуються Кабміном.

При розробці перспективних планів передбачається можливість створення робочих груп за участі органів місцевого самоврядування, громадськості, органів самоорганізації населення (ОСН) тощо та обов’язковість проведення консультацій.

На практиці спрацювала структура адміністрацій — дані формувалися на рівні райдержадміністрацій, передавалися на рівень облдержадміністрацій, де, в свою чергу, також коригувалися. Це викликало незадоволення окремих громад та місцевих “еліт”, пропозиції яких з тих чи інших причин не потрапили до планів.

Оскільки Кабмін залишив за собою остаточне затвердження планів, можна припустити, що створені ОДА плани використовувалися як база, з подальшим внесенням змін зверху. Окрім цього, перспективні плани неодноразово коригувалися самими ОДА.

Візьмемо, наприклад, Полтавську область. До схваленого обласною радою перспективного плану 8 разів розроблялися або ж вносилися зміни. Кількість ОТГ за цей час у плані, схваленому радою, збільшилась з 57 до 70.

Розміщена на сайті Верховної ради та затверджена Урядом остання редакція перспективного плану для області містить лише 54 громади.

Закарпатська область, взагалі без перспективного плану, має шість об’єднаних громад, створених у 2015-2017 роках.

Можна припустити, що перспективний план перетворився із запланованого механізму впливу центральної влади на дійсно приблизний план об’єднання.

Про це свідчить порядок надання субвенції ОТГ на формування інфраструктури, для отримання якої до 2018 року необхідно було бути об’єднаним у межах, запланованих перспективним планом.

На практиці ця норма діяла специфічно, оскільки, наприклад, ОТГ Закарпатської області також отримували субвенцію без перспективного плану, і у квітні 2018 року вона була виключена.

Напротивагу, залишається норма щодо приєднання громад до ОТГ, згідно якої для доєднання громада має у перспективному плані належати до цієї ОТГ.

Проте, залишаються важелі впливу на процес об’єднання, наприклад, ОДА мають змогу блокувати перші вибори або ж не надавати висновки про законність і конституційність об’єднання.

Джерело — Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування Мінрегіону станом на 10 серпня 2018 року

 

Сьогодні у перспективних планах об’єднано 1206 ОТГ. Процес є динамічним, на лютий 2018 року в Україні передбачалося створення 1172 ОТГ. В той же час, 24% країни не охоплені перспективними планами.

На карті можна побачити області, де виникли проблеми із затвердженням перспективних планів. Зокрема, вище згадану Закарпатську, Одеську, Вінницьку, Київську, Тернопільську, Полтавську, Чернівецьку та Черкаську. Тут для значної частки громад питання об’єднання стоїть гостро вже на етапі плану (від 35% до 100%).

Гарно відпрацювало керівництво південно-східних областей, Суми, Кропивницький, Луцьк, Рівне, Івано-Франківськ, де планами охоплено майже всі території областей.

А тепер поглянемо на карту реальної децентралізації, не на папері.

Джерело — Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування Мінрегіону станом на 10 серпня 2018 року

 

Ситуація різниться від побаченого на планах. “Пустими” від ОТГ залишаються особливо Харківська, Київська, Вінницька, Львівська, Закарпатська, Кіровоградська області. І якщо в декого проблема з плануванням, то інші області зіткнулися з проблемою реалізації.

Децентралізація на практиці

Лише за липень-серпень 2018 року до процесу об’єднання долучилися 50 ОТГ, які нині чекають на призначення перших виборів. Зараз об’єднаних громад без виборів вже 98.

Загальна кількість ОТГ в Україні вже нараховує 803. Віднедавна почався процес приєднання громад до вже створених ОТГ. Об’єднаних громад, до яких приєднуються, налічує аж 60 на серпень 2018 року. Фактично відбувається процес укрупнення ОТГ за рахунок приєднання.

ОТГ об’єднали 6,8 млн населення України, що проживає на 194,1 тис. кв. км, або ж 34,7% загальної площі країни. Об’єдналися 3702 громад, ще 7250 залишаються необ’єднаними.

Громади значно різняться між собою. Але середня кількість громад, що об’єднувалися в одну ОТГ становить 4,6. Середня чисельність населення однієї ОТГ — 8535 осіб.

Взявши за основу дані характеристики, легко порахувати кількість громад, які мають бути створені. Інакше, дані цифри, оприлюднені Мінрегіоном, мають мало практичного змісту.

Отже, маємо 7250 необ’єднаних громад та середню кількість громад в одній ОТГ 4,6. Результатом отримуємо “майбутніх” 1576 ОТГ. В перспективних планах наразі залишається лише 403 ОТГ. Може виникнути враження, що має утворитися ще 1173 об’єднаних громад, які охоплять 24% території країни! Роздум видається хибним.

По-перше, не враховується роль великих міст. По-друге, відбувається приєднання громад до вже створених ОТГ, що має скоротити кількість запланованих ОТГ.

Цікаво подивитися, якими ж будуть ще не створені ОТГ, затверджені перспективними планами. 1206 запланованих ОТГ мають об’єднати 7913 громад, наразі об’єднано 3702 громад у 803 ОТГ. На 403 ОТГ, що залишаються, припадає, таким чином, 4211 територіальних громад. Ще 3039 громад поки поза процесом об’єднання.

Що ж виходить? Легко можна побачити, що майбутні ОТГ будуть більші за розміром, ніж теперішні. 403 заплановані ОТГ в середньому мають об’єднати по 10 громад, тим часом як зараз цей показник становить 4,6.

Тобто, в найближчі два роки будуть створені великі громади. Наприклад, в Україні ще залишаються 116 районів, де не створено жодної об’єднаної громади. Простір для фантазії існує.

Іншим фактором є населення. Жителів ОТГ та міст обласного значення, до яких приєдналися громади — 20,2%. Іще 47,7% — населення міст обласного значення без об’єднання, а 32,1% — населення громад, що не об’єдналися (без міст обласного значення).

2020 — рік великого перелому?

Чого чекати від ОТГ у майбутньому? Запланованою датою завершення процесу децентралізації є 2020 рік. Саме восени цього року мають відбутися “останні перші” вибори до ОТГ. Після чого, будуть можливими кілька сценаріїв, про які писалося раніше.

Але ще до 2020 року можна прослідкувати тенденції.

Динаміка об’єднання в порівнюваних числах поступово зменшується, і це природно. Там, де громади легко об’єднувалися, вони вже створені. Залишаються ті, хто готується до об’єднання (вже на перші вибори готові вийти 98 ОТГ).

Але значна кількість територіальних громад досі не визначені. Тут грає фактор як самої громади, так і регіональної та центральної влади, зокрема щодо призначення перших виборів та “внесення” до перспективних планів.

На 2019-2020 роки до виборів будуть готуватися ще як мінімум 400 громад, з часом їх кількість буде зростати відповідно до внесення змін до перспективних планів.

Виникає питання, що робити з тими 3039 громадами, що не увійшли до перспективних планів. Їх поступово будуть об’єднувати або ж приєднувати до вже існуючих громад.

На останніх етапах децентралізації зросте роль великих міст, зокрема, обласних центрів. Великі міста насправді дуже залежні від оточуючого їх середовища. Власне, вони мали б бути зацікавленими у розвитку території навколо міста.

Рано чи пізно ця територія увійде до складу міста, але вже зараз туди переселяються люди “поближче” до міста, через порівняно дешевше житло ніж у місті.

І, звичайно, містам не потрібно забувати про свої проблеми, що вирішуються за рахунок навколишніх громад, наприклад, сміттєві. Проблема сміттєзвалищ для України повсюдна. Яскравим прикладом є Львів.

Тут вступає в силу політичний фактор. Керівництво великих міст просто не бажало об’єднання через необхідність проведення нових виборів. Якщо ви об’єднуєтесь з селами з населенням загалом 10 тисяч населення, то проводити вибори у місті, де 200-300 тисяч аж ніяк не раціонально.

Не тільки з погляду бюджету, але через необхідність фактично знову виграти вибори. Міські голови та депутати мали б ініціювати свої нові вибори, з думкою про необхідність повторних у 2020 році.

З прийняттям закону щодо добровільного приєднання територіальних громад до міст обласного значення проблема зникла з боку міст. Зате залишилася з точки зору навколишніх сільських рад, які, фактично, мають передати свої села в управління місту.

Звичайно, там залишиться староста. Але втратити “незалежність” заради одного-двох депутатів у міській раді — чи вартує цього вигода? Кращим варіантом є об’єднання з іншими навколишніми громадами, власне, цей процес зараз і можна спостерігати.

Якщо на території вашої громади, що впритул підходить до міста, ведеться будівництво нових багатоповерхівок та відкриваються торгові та промислові квартали, то навіщо вам місто?

Власне, в тому числі тому ми й бачимо створення ОТГ навколо міст. Такі ОТГ зможуть отримати вигоду не лише законодавчо, але завдяки своєму сателітному розташуванню відносно великих міст.

Інша тенденція — це приєднання громад до вже існуючих ОТГ, в тому числі до міст. Цим шляхом слідуватимуть або слабкі громади, що не можуть об’єднатися та створити власну ОТГ, отримавши державну підтримку, або ж громади, які “тягнули” з об’єднанням до останнього. Приєднатися будуть намагатися до успішних громад.

Тут же виникає проблема великих та багатих сіл, з населенням 5-6 тисяч та більше, які відносно самостійні. Вони є більшими за окремі ОТГ, та демографічні втрати відіграють на них повільніше, ніж на сільських об’єднаних громадах з населенням 2 тисячі осіб.

Постає і проблема районів, які, як не дивно, зацікавлені в існуванні необ’єднаних громад. Поки є такі села, розподіл коштів відбувається на районному рівні.

Великі села, що не об’єдналися, намагатимуться “пересидіти” децентралізацію до виборів, після яких, на їхню думку, ситуація може змінитися. Їх влаштовує теперішнє становище, в об’єднанні — ризики майбутнього. Особливо це стосується громад поблизу міст, які почувають себе відносно спокійно.

Не потрібно забувати і про політичну складову. Через наближення виборів 2019-2020 років та жорсткої конкуренції на них, зачатки якої можна прослідкувати вже сьогодні, проблеми при об’єднанні будуть підійматися з боку політичних сил.

Діюча влада спробує загальмувати процес об’єднання неугодних громад, де до влади можуть прийти “не ті”, або ж взагалі перекроїти карту об’єднання.

Інструментами впливу виступатимуть ОДА, які бюрократичними методами опиратимуться, або ОДА та ЦВК через блокування перших виборів.

Костянтин ДОНЧЕНКО