Лишение гражданства: национальные интересы, подготовка к выборам и некоторые последствия “наказания” за два паспорта

Например, на сегодняшний день бельгийское подданство получают дети, которые родились в этой стране и у которых один из родителей бельгиец. Но националистические силы предлагают изменить закон о гражданстве так, чтобы дети, родившиеся в Бельгии, могли стать бельгийцами только в том случае, если у ОБОИХ родителей есть бельгийские паспорта. Пока что это только предложение, но его определенным образом поддерживают бельгийские либеральные силы. 

В Дании Националистическая партия требует прекратить практику двойного гражданства из-за поведения Турции. 

Во Франции кандидат в президенты от Национального фронта Ле Пен также угрожает отменить двойное гражданство, как только у нее появится такая возможность.

Конечно, причиной таких требований, преимущественно националистических движений, являются проблемы с национальной безопасностью, обострившиеся в последнее время. Но даже несмотря на наличие таких проблем, в упомянутых странах бипатридов не лишают гражданства “автоматически”. 

Популярные аргументы

В Украине предложение запретить множественное гражданство, вызвавшее  негодование у украинских бипатридов, выдвинули не националисты, а президент Украины, хотя заметим, что в ВРУ зарегистрированы еще два ЗП с похожей тематикой — от Народного фронта и Радикальной партии. 

Основным аргументом политических сил Украины в пользу устранения случаев двойного гражданства, является защита национальных интересов. В частности, речь идет о национальной (не)безопасности, а именно — о военном вторжении других государств на территорию Украины для защиты своих граждан; о наказании сепаратистов и террористов; о (не)допуске к государственной тайне граждан других государств (например, депутатов и чиновников, у которых есть несколько паспортов, а следовательно, и юридическая связь с другими государствами, что может представлять угрозу для интересов Украины на самом высоком уровне).

Рассмотрим каждый из этих случаев.

1. Несмотря на распространенное мнение и поведение некоторых государств, военное вторжение в другое государство происходит не на основании Конституции государства-агрессора, а на основе международного права. Общими основаниями военного вторжения в международном праве могут быть как решения Совета Безопасности в соответствии со ст. 42 Устава ООН, так и использование государством права на самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН. Согласно некоторым теориям международного права, самооборона предусматривает также вторжение на территорию другого государства для защиты своих граждан, иногда независимо от того, являются ли они одновременно гражданами страны пребывания или нет. При этом такое вторжение ни в коем случае не должно посягать на территориальную целостность и политическую независимость государства — объекта вторжения. 

В целом такая практика не является распространенной в международных отношениях, и государства сравнительно редко к ней прибегают, а если прибегают, то ограничиваются кратковременным применением силы — для эвакуации своих граждан. Если же привязывать защиту своих граждан к праву на самооборону, то вторжение для самообороны осуществляется до тех пор, пока Совет Безопасности ООН не утвердит соответствующее решение об урегулировании данной ситуации (в кратчайшие сроки). 

Конечно, самый высокий орган ООН будет в помощь стране — объекту вторжения, если агрессор не является постоянным членом или союзником постоянного члена Совета Безопасности, поскольку в таком случае он имеет право вето на решение, противоречащее его интересам.

Ядерные и военно-амбициозные государства, как, например, Россия, осуществляют национальные интересы с реалистическим подходом к международным отношениям, т.е. не на основании международного права, а на основании силы или, если хотите, своей Конституции, военной доктрины, внешней политики и т.п. Их ключевой формой международного взаимодействия является конфликт. 

Для оправдания своей агрессии такие государства найдут столько оснований, сколько потребуется. Всегда. Так, для завоевания Крыма Россия использовала противоправный исторический аргумент, а паспорта раздает для юридического очковтирательства. К слову, одним из аргументов агрессии России в Грузии была защита своих граждан — вопреки международному праву. И даже если бы не было этого аргумента, российские военные стратеги придумали бы другие — также с нарушением международного права. За это Россия несет определенную ответственность, конечно, не такую, как хотелось бы, но все же международное сообщество осуществляет на нее давление, чтобы направить Россию на “международно праведный путь”. 

Кроме того, украинцы часто высказывают опасение насчет агрессии со стороны Запада. Речь идет о Румынии, Венгрии и Польше. Здесь надо было бы детальнее проанализировать, являются ли эти страны государствами с реалистическим подходом к международным отношениям. Хотя правительства некоторых из них двигаются в этом направлении, когда противятся решениям международных учреждений, они все же являются членами Европейского Союза, не являются постоянными членами Совета Безопасности, не являются безусловными союзниками России, и у них нет военной мощи, которая может быть залогом их успеха в случае вторжения, а потому могут считаться “надежными”. Пока что. 

Несмотря на это, заслуживает внимания следующий вопрос: “Что изменится от того, что граждане Украины сдадут свои украинские паспорта и далее останутся совокупно проживать на территориях, которые потенциально могут стать объектом спора”? Остановит ли прекращение украинского гражданства румынами, венграми или поляками государство-агрессора? Очевидно, что отсутствие украинского гражданства не будет препятствием для военного вмешательства. А если можно ожидать, что 200 000 человек или даже половина из них сдадут паспорта стран Шенгенской зоны, то это достаточно смелое романтичное предположение. Вряд ли можно надеяться на массовый отказ от иностранного гражданства.

Но если все же жители Украины решат отказаться от украинского гражданства, то какими будут действия Украины в случае потенциальной агрессии? Успеет ли она выдворить этих уже иностранных граждан еще до момента военного вмешательства? Речь идет о силовом выдворении десятков, а то и сотен тысяч людей. Агрессию это едва ли остановит, а может, и ускорит. На этом фоне иллюзией будет полагать, что отъятие одного из гражданств лишит потенциальные государства-агрессоры мотивов военного вмешательства. 

2. Другим популярным аргументом в пользу лишения гражданства является необходимость наказания за сепаратизм и терроризм. Такое стремление если и выдержит тест статьей 25 Конституции, то, как подчеркивают некоторые юристы, лишение бипатридов гражданства одновременно лишит Украину возможности эффективно осуществлять правосудие над этими “предателями” именно в украинских судах.  

 3.И едва ли не важнейшим озвученным мотивом принятия этого Закона является (не)допуск к государственной тайне чиновников и других лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть. Множественное гражданство таких лиц несет прямую угрозу национальной безопасности на самом высоком уровне. На территории другого государства, гражданами которого они являются, эти лица обязаны предоставлять всю информацию, которая необходима для осуществления национальных интересов соответствующего государства. Кроме того, бипатриды, избранные в местные органы власти, являются теми, кто, собственно, и может создать опасность сепаратизма. Так возникает коллизия, несущая угрозу Украине. 

Аргументы “за” и позиция президента 

Последний из трех рассмотренных аргументов послужил, по мнению всех СМИ, мотивом представления проекта Закона №6175 “О внесении изменений в Закон Украины “О гражданстве Украины” о реализации права изменить гражданство”, а поводом стали загранпаспорта Романа Насирова. То есть чиновники, у которых есть гражданство других государств, должны быть наказаны. Но ситуация на данный момент выглядит таким образом, что законопроект, предложенный президентом, будет касаться всех бипатридов, а не только чиновников. 

Так что же скрывается за мотивами принятия такого резкого закона, да еще и “безотлагательно”?

Согласно объяснительной записке к законопроекту, “пребывание граждан Украины также и в гражданстве иностранного государства, в частности тех, которые находятся на публичной службе, создает определенные риски для национальной безопасности Украины”. Это единственное предложение в записке, на котором базируется вся аргументация. 

Обратимся к законодательству. В соответствии со ст. 25 Конституции никто не может быть лишен гражданства. Гарантом выполнения этой нормы является президент Украины, а сама Конституция есть на сайте president.gov.ua. Конечно, здесь возникает вопрос определения понятия “лишение”, ведь в законопроекте речь идет об уточнении оснований “утраты” гражданства, а является ли такая утрата лишением? Кандидат юридических наук Ольга Поединок считает, что даже если есть, то ст. 25 Конституции распространяется исключительно на лиц, у которых есть гражданство только Украины, а поэтому “утрата”, предложенная президентом, не может считаться обходящей Конституцию, и не является “лишением” в значении ст. 25 Конституции. 

По нашему мнению, данный вопрос является спорным и, очевидно, будет предметом рассмотрения Конституционным судом Украины, если до этого дойдет. 

С другой стороны, в украинском законодательстве уже есть норма об утрате гражданства в случае добровольного обретения лицом гражданства другого государства. Но в Законе о гражданстве, как и во многих других законах Украины, не предусмотрен механизм реализации некоторых его норм. Часто именно в этом заключается частичная невыполняемость нормативно-правовых актов Украины. Поэтому норма о запрете двойного гражданства сколько существует, столько и является невыполняемой.

Из положений законопроекта президента следует, что он такой механизм, собственно, и предлагает. “Дополнительные основания для утраты гражданства” являются этим механизмом. Так, он уточняет способ отыскивания фактов нарушения нормы о двойном гражданстве, а именно: фактов использования гражданином Украины избирательного или иного права, которое ему предоставляет иностранное государство; выполнение обязанностей, которые на него возлагает иностранное гражданство; использование гражданином Украины паспорта иностранного государства во время выезда из Украины и въезда в Украину или на территории Украины, что зафиксировано пограничниками.

Представители президента, презентовавшие этот проект, подчеркивают, что норма не изменяется, а только совершенствуется механизм ее реализации. При этом основанием и мотивом совершенствования является “наказание” чиновников. Но механизма выявления других паспортов именно у чиновников нет. 

Чиновники и депутаты, скорее всего, не используют иностранные паспорта при въезде в Украину, а также вряд ли голосуют в других странах, если там это право, а не обязанность. Да и, наконец, если обязанность, то чаще всего наказанием за неголосование является штраф, который владельцы нескольких паспортов точно в состоянии заплатить. 

Так на кого направлены эти “дополнительные основания” и кто от них пострадает? Вопрос достойный обсуждения в украинском обществе и среди диаспоры, все еще оказывающей определенное влияние на своих избранников.

Аргументы “против” и позиция диаспоры 

 Обратим внимание на то, что далеко не все представители диаспоры против указанного законопроекта. В этой статье мы не представляем диаспорян, а лишь приводим некоторые аргументы тех из них, кто выступает против “наказания” или даже за введение двойного гражданства на территории Украины.

Самым существенным аргументом “за” сохранение гражданства является риск утратить материальную связь с Украиной, права и обязанности относительно нее. 

В общем, потеря паспорта не повлияет на патриотические чувства, но добавит украинцам за рубежом еще большей фрустрации в плане самоидентификации и возможности влиять на изменения в обществе, а именно из-за невозможности избирать, то есть принимать участие в выборах, и требовать от избранных лиц ответственности. Произойдет потеря властью части своего источника власти. Юридически народ, то есть граждане Украины, является носителем суверенитета и источником власти, а следовательно, нынешние украинцы-бипатриды не будут частью народа Украины в случае принятия и выполнения этого закона. 

Иными словами, украинцам говорят: “Определяйтесь: вы дальше с нами или сами?” Многие останутся в гражданстве иностранного государства из-за семейных или профессиональных обстоятельств, а значит — сфокусируются больше на собственных интересах, что, несомненно, оправдано эгоистической основой. 

Кроме того, действия гражданина не Украины, а, скажем, Бельгии или США, лоббирующего интересы Украины в некоторых международных организациях, могут быть основанием для дополнительных вопросов от страны его гражданства или самой организации. 

Таким образом, распространенный аргумент, что Украина потеряет лоббистов на международной арене, — вполне справедлив.

Неучастие в выборах-2019

Если законопроект не популистский ход, а прагматический, и его все-таки примут, то диаспора и жители регионов Украины, где массово проживают бипатриды, будут иметь шесть месяцев на то, чтобы решить, чьи же они граждане. А это важно с точки зрения подготовки к выборам: нужно принять закон не слишком близко к выборам, чтобы не взбудоражить население, но и не откладывать, чтобы успеть все стабилизировать еще до начала предвыборной кампании. А еще если вдруг возникнет угроза досрочных выборов, то лучше его принять безотлагательно. 

В последних досрочных выборах президента Украины участие диаспоры побило все рекорды. Приняли участие в выборах 72 817 человек из 474 046 включенных в списки. При президенте Порошенко проголосовали 45 379 человек. Неизвестно, сколько из них имеют двойное гражданство. Но части из них придется смириться с тем, что они избрали того, кто лишил их возможности быть источником власти в Украине. Выборы — это все-таки рулетка.

До новых выборов осталось ровно два года. Если следить за электоральными настроениями жителей Западной Украины и диаспоры, то можно предположить, что разочарование избирателей и изменение рейтингов согласно опросам аналитических центров и фондов будет побуждать потенциальных кандидатов в президенты использовать все свое влияние на снижение потенциала соперников. Нужно следить за тем, кто находится на первых трех позициях в этих рейтингах (по состоянию на конец 2016 г. — это Порошенко, Тимошенко и Садовый), а также за тем, кто будет продвигать, а кто — блокировать этот законопроект. 

Если часть диаспоры с двойным гражданством, которая пришла бы на выборы, мизерна, то среди жителей Украины речь идет по крайней мере о 200 тысячах человек. Если они не будут принимать участие в голосовании, это соответственно повлияет на результат выборов и на то, что какой-то кандидат будет лишен значительной поддержки, поскольку исторически сложилось так, что каждый регион имеет своего любимца. 

Добавим, что на пресс-конференции, организованной сетью Global Ukrainians в агентстве УНИАН 20 марта, из уст представителей комитета ВРУ по вопросам прав человека звучали заверения, что законопроект в таком виде, каким он есть на сегодняшний день, принят не будет. 

Другие упущенные моменты

Согласно данным Всемирного конгресса украинцев, украинская диаспора насчитывает около 20 млн человек. Конечно, у многих из них никогда не было украинского паспорта, что не мешает им считать себя украинцами и болеть за Украину. И вот, в то время как Польша и Венгрия прилагают максимум усилий, чтобы возродить связи со своей диаспорой и упростить путь к получению соответственно польского и венгерского гражданства, в Украине вопрос об этом даже не стоит. Наоборот, складывается впечатление, что с частью украинцев хотят распрощаться навсегда. Украинскую диаспору с радостью благодарят за гуманитарную помощь, но никто, кажется, даже не задумывается над вопросом сохранения или даже возрождения украинского гражданства для этих 20 млн человек.

Более того, никто не озабочен тем, чтобы сделать обретение гражданства Украины привлекательным. Так, около 11 тысяч человек приняли украинское гражданство в 2016 г., что составляет 0,24% от всего населения Украины. Что же касается стран Европейского Союза, куда с 1998 г. пытается интегрироваться Украина, то статистика такова: в 2015 г. в Италии гражданство приобрели 178 тысяч человек, в Великобритании — 118 тысяч, в Испании — 114 400, во Франции — 116 600 и в Германии — 110 тысяч человек. Если же брать эту статистику в соотношении к количеству жителей соответствующей страны, то наименьшее количество заявлений на гражданство было одобрено в Словакии — 0,5%, и даже это — больше, чем в Украине. Не будем прибегать к статистике скорости роста населения в Украине, поскольку без оккупированных частей ее территории трудно комментировать его прирост или уменьшение. Однако, согласно банку данных, в 2014 г. на территории Украины проживали 43 млн человек, а в 2015-м — уже 42,8 млн. 

Таким образом, открытым остается вопрос преимуществ украинского гражданства: что, кроме чувства самоотверженного патриотизма, получат люди, которые откажутся от определенных практических благ? Будет ли Украина делать все возможное, чтобы обретение ее гражданства стало привлекательным? Создаст ли какую-либо альтернативу гражданству — правовую связь зарубежных украинцев с Украиной? Гарантирует ли Украина 200 тысячам бипатридов, которые являются жителями западных областей Украины, и другим украинцам с похожим статусом, “особые права”, а именно — неотчуждение земли сельскохозяйственного назначения или участие в выборах хотя бы в местные органы власти, беспрепятственное трудоустройство и образование и т.п.? Какие другие сюрпризы могут ожидать украинцев-бипатридов, массово проживающих в некоторых регионах Украины? Это помимо того, что они больше не будут принадлежать к национальным меньшинствам. Какие вообще настроения это вызовет у таких украинцев? И как само лишение гражданства спасет Украину от атак?

Напомним, что человек имеет право выбора (и этот законопроект его не отбирает), но для этого он должен четко понимать, что он потеряет и что приобретет. 

Выводы

По нашему мнению, следует пересмотреть Закон о гражданстве таким образом, чтобы не мести всех украинцев одной метлой, поскольку национальным интересам это может навредить больше, чем помочь. Считаем, что нужно выработать дифференцированный подход, адаптированный именно к украинским реалиям. Например, судьями, чиновниками и депутатами нельзя стать в случае множественного гражданства, а в случае нарушения этой нормы их уволят, а депутатов лишить депутатского мандата (такие нормы, к слову, уже предусмотрены законодательством, и именно для них нужно создать механизм реализации). Вместе с тем граждане, которые не занимают таких должностей и деятельность которых не несет угроз национальной безопасности, могли бы и в дальнейшем иметь двойное гражданство.

Также нужно продумать механизм связи диаспоры с Украиной, чтобы люди, которые, несмотря на второе гражданство, работают на пользу Украины и приняли участие в минувших выборах, не чувствовали себя наказанными за это, особенно когда после всего сделанного диаспорой громогласно звучат призывы лишить зарубежных украинцев-бипатридов права голоса. Такая связь была бы мила также тем украинцам, которые родились за рубежом в семьях бывших украинских мигрантов-беженцев и не имеют украинского гражданства, но издавна много помогают Украине.

В общем, советуем всем, на чьей жизни могут сказаться изменения и кто хочет понять их последствия для себя, читать не только Закон о гражданстве или новом законопроекте и всех последующих по этому вопросу, но и Конституцию, Закон о правовом статусе иностранцев, Закон о международном частном праве и Закон об иммиграции, а также нормы других законодательных актов, регулирующих отношения с иностранцами: земельный, трудовой и другие кодексы. 

Юлия ШУТЯК, кандидат экономических наук, финансовый директор организации Promote Ukraine в Брюсселе

Марта БАРАНДИЙ, кандидат юридических наук, основатель и председатель организации Promote Ukraine в Брюсселе