Курица, несущая золотые яйца для политиков, или Зачем украинцам госпредприятия

В то же время темы, связанные с нашими собственными богатствами, вызывают куда меньший ажиотаж. В данном случае мы говорим не о таких эмоциональных темах, как депозит в лопнувшем банке или случайно найденная “заначка” в 100 долларов под матрасом, а о тысячах государственных предприятий.

Формально госпредприятиями владеют различные государственные учреждения — министерства, фонд государственного имущества. На самом деле конечными бенефициарами являемся мы с вами — украинский народ. Но вряд ли в душе вы обдумываете потенциальную приватизацию “Сумыхимпрома” или обсуждаете с друзьями за пивом особенности корпоративного управления “Укрспирта”.

И тем не менее, мы все — владельцы этих предприятий. Доходы только 94 крупнейших из них равны 18% от ВВП Украины в 2015 году. Но получаем ли мы выгоду от этого владения? Чистый убыток 94 крупнейших предприятий в 2015 году составил 53 млрд грн. Кто-то скажет, что государственные предприятия — курица, несущая золотые яйца. Но, похоже, что кормим эту курицу мы все вместе, а бегают за ней с лукошком и собирают эти яйца только политики, захватившие контроль над госпредприятиями.

Иллюстратор: Татьяна Иванова

Реформа госпредприятий должна изменить ситуацию. Первый шаг в этом направлении был осуществлен с принятием Закона №1405, приближающим Украину к внедрению Принципов корпоративного управления ОЭСР (в частности, Руководящих принципов ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях). Воплощение этих принципов также является составляющей Соглашения об Ассоциации между Украиной и ЕС. Следующие шаги по осуществлению реформы содержатся и в последнем меморандуме Украины и МВФ.

Суть и важность реформы не только для доноров, а в первую очередь для простых украинцев мы планируем раскрыть в серии колонок. Это — первая из них, посвященная обоснованию владения госпредприятиями и формулированию политики государственной собственности (ownership policy).

Настоящие собственники госпредприятий

Наша отправная точка — это то, что конечным собственником госпредприятия (не по форме, а по сути) является народ Украины. Но народ далеко не всегда может обеспечить реализацию своих прав собственника так, как это могут сделать акционеры обычной компании.

В государственном предприятии, где от имени граждан страны эти права реализуют органы власти, граждане не могут прийти на собрание акционеров и проголосовать “руками”. В отличие от акционеров обычного предприятия, не могут они проголосовать и “ногами”, т.е. продать свои акции и выйти из числа собственников, когда не согласны с политикой предприятия — права собственности реализуют все те же органы власти.

Поэтому государство должно в первую очередь ответить своим гражданам на вопрос, зачем оно вообще владеет тем или иным предприятием. Кажется, ответ очевиден — чтобы сделать хорошо нам, его собственникам. Например, максимизировать перечисленные в бюджет дивиденды. Но не все так просто. Ведь мы с вами не только собственники, но также часто и клиенты, и сотрудники этих предприятий.

Какую ценность максимизировать?

Абсолютно естественно, когда целью частных предприятий является максимизировать их ценность в денежном выражении для своих владельцев (”maximise value for shareholders”). С государственными предприятиями иначе — максимизация только денежной ценности может приводить к существенным общественным затратам. Поэтому Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях рекомендуют ставить госпредприятиям цель максимизировать ценность для общества (”maximise value for society”).

Монополиста железнодорожных перевозок “Укрзализныцю” можно сделать сверхприбыльной, подняв тарифы на перевозки, сократив убыточные направления, а также урезав затраты на ремонт и запланированные инвестиции. Это позволит повысить доходы бюджета, но кто рискнет отменить убыточные пригородные электрички? Или поднять в разы цену плацкартного билета?

Аналогичные, потенциально противоречащие максимизации прибыли задачи могут быть и у других госпредприятий — например, убыточная для “Укрпочты” доставка писем в отдаленные районы, которую вместо нее не может сделать никто другой.

Политика собственности

Поэтому государство должно сформулировать “политику собственности” (англ. “ownership policy”) — а именно, четко объяснить, зачем владеет предприятием, какова роль государства в управлении им и какова его ответственность. Это создаст ясность как для граждан, так и для менеджмента и наблюдательного совета предприятия.

Например, если “Нафтогазу” поставить цель достичь энергетической независимости Украины, он будет наращивать добычу газа в стране, а это требует серьезных инвестиций. В долгосрочной перспективе это не просто устранит зависимость страны от импортного газа. Тогда можно будет вместо импортного паритета (когда мы платим за сам газ плюс его доставку из-за границы) ввести экспортный паритет (цена газа минус доставка за границу) — ведь у нас будет больше газа, чем нужно для собственного потребления. В сегодняшних условиях это означало бы, например, снижение цены по мнению экспертов, ориентировочно в два раза с 8 577,6 до 4 288,8 грн за 1000 кубометров для промышленности.

Если же поставить “Нафтогазу” цель максимизировать доходы в краткосрочной перспективе, то компании лучше всего стимулировать неэффективное потребление (что позволит импортировать побольше газа) и отстаивать импортный паритет (а значит, более высокую цену), не тратя лишнюю копейку на инвестиции.

Хуже всего не ставить целей вообще — как тогда определить, сработало предприятие (его менеджмент и наблюдательный совет) хорошо или плохо? Дать им премию или уволить?

Отдельно государство должно объяснить, ставит ли оно перед предприятием некоммерческие (социальные или другие) цели и кто за это платит. По рекомендациям ОЭСР выполнение таких функций должно учитываться и раскрываться в отчетности отдельно. Например, если государство требует от “Укрзализныци” содержать неприбыльные маршруты, то нужно понимать, во сколько это обходится и как финансируется.

Если обосновать госсобственность не получается

Еще одна проблема, связанная с государственной собственностью — коррупция, особенно такая ее разновидность, как захват госпредприятий в пользу олигархов и политиков. В Украине, находящейся по рейтингу коррумпированности Transparency International на 130 из 167 мест рядом с Парагваем и Никарагуа, предпочтительнее, чтобы большинство госпредприятий стало частными (желательно, во владении иностранного инвестора с хорошей репутацией).

Пусть лучше они честно платят налоги, создают новые рабочие места, чем, будучи государственными, работают на обогащение коррупционеров. Как, например, обросшее скандалами “Конярство Украины”, не имеющее ни социальной, ни стратегической ценности, но так и не приватизированное. Так же, как и множество других госпредприятий, ежедневно дающих работу журналистам-расследователям.

Тогда органы власти смогут сконцентрироваться на выработке политики для соответствующих отраслей и на развитии конкуренции в них, а не на борьбе за контроль над предприятиями и воровстве из них. Еще и поэтому для каждого своего предприятия государство должно сформулировать политику собственности.

Если нет убедительного ответа на вопрос, зачем государство владеет предприятием, нужно просто отправить его на приватизацию.

И только если есть убедительный ответ на вопрос “зачем”, имеет смысл искать ответ на вопрос “как”. Об этом мы поговорим в следующих колонках.

Андрей БОЙЦУН, директор по исследованиям Центра экономической стратегии, консультант НАК “Нафтогаз Украины”