Кодекс без честі

Розмови про те, що Україні потрібен Податковий кодекс, ведуться вже років 15. За цей час до Верховної Ради подавали декілька його проектів. Більшість норм останнього проекту, який вніс на розгляд парламенту уряд Миколи Азарова, було підготовлено ще в 2006—2007 роках. Тоді робочу групу з кодифікації податкового законодавства очолювала Тетяна Єфименко, яка зараз обіймає посаду заступника міністра фінансів і знову очолює аналогічну робочу групу. Досі жодного проекту Податкового кодексу не було схвалено, причини — помилкове розуміння мети прийняття документа, а також хибна тактика проведення відповідних проектів через Верховну Раду.

Зайва революційність

У 1994—1997 роках, коли в Україні тільки починали розробляти податкове законодавство, я очолював профільний Комітет Верховної Ради з питань фінансів і банківської діяльності. Ми спочатку домовилися про ідеологію законодавчих перетворень, вирішили ухвалювати податкові закони один за одним. Наприклад, акцизи — галузь за галуззю: тютюнові вироби, алкоголь, нафтопродукти тощо. Нинішня влада не розуміє, що Податковий кодекс легше прийняти розділ за розділом, а не одразу — за такого підходу опір галузевих лобістів буде незначним, умовно кажучи, одна група депутатів проголосує за акцизи на тютюн, інша — за акцизи на спирт. Якщо ж вносити зміни, які зачіпають одночасно інтереси більшості бізнесменів-парламентаріїв, то практично зі стовідсотковою ймовірністю можна сказати, що лобісти заблокують процес ухвалення.

Те ж саме і з Податковим кодексом. Свого часу, ми пропонували провести довгу, поетапну реформу, переглядаючи по черзі всі фіскальні закони, вносячи зміни поступово, а потім завершити цю роботу кодифікацією — виписати загальну частину, визначити єдині терміни для всіх податкових законів (зараз багато термінів діють тільки в межах окремих законів, а це абсолютно неправильно). Такий кодекс об’єднав би існуюче законодавство. Крім того, пропонувалось включити до цього документу підзаконні акти з питань оподаткування: укази президента, постанови Кабміну, різноманітні службові інструкції Мінфіну і ДПАУ. Принципово важливо, що кодекс, розроблений за такою ідеологією, повинен виключно кодифікувати діюче податкове законодавство, а не змінювати його. Всі необхідні зміни слід обговорювати окремо і вносити до діючого кодексу.

Зараз рівень дискусії у ВР щодо питань фіскального законодавства значно нижчий, ніж був раніше. У парламенті стало менше фахівців, більше — зацікавлених в окремих пільгах бізнесменів, а лідери фракцій роблять на проблематиці Податкового кодексу піар. Ніхто з них не готовий сказати, що революції після кодифікації не станеться, адже це не принесе політичних дивідендів. Натомість нинішній кодекс претендує на революційність, містить низку нових норм (до речі, далеких від лібералізації системи) і зачіпає інтереси бізнесу загалом. Відповідно він не влаштовує жодну галузь, більшість народних депутатів і навіть президента — не випадково до нього було подано кілька тисяч поправок. По суті, уряд, який розробив цей документ, сам і заблокував його ухвалення. Мене дивує позиція деяких депутатів: мовляв, для прийняття кодексу вистачить політичної волі. У 1997 році дуже “вольовий” уряд Павла Лазаренка намагався протиснути пакет податкових змін і відмовився приймати бюджет, доки їх не буде ухвалено. Результат — країна жила без головного кошторису до липня 1997-го, але податкової революції не сталося.

Класовий підхід

Стратегічною помилкою профільного комітету на початку податкової реформи було те, що ми так і не ухвалили закону про податок на нерухомість. Тоді здавалося, що робити це ще зарано, що реформа і так велика, що кожен новий закон колосально впливає на економіку, а отже, без оподаткування нерухомості можна обійтися. Хоча в другій половині 1990-х будівельного буму не було, політична “еліта” палаців не будувала. Але треба було дивитися в майбутнє.

Цього разу про податок на нерухомість поговорили, про нього згадали в президентській програмі реформ, але уряд не вніс його до Податкового кодексу. Цей факт, до речі, вельми красномовно характеризує і нинішній уряд, і парламент — їхня соціальна структура така, що закон про податок на нерухомість не може бути ухвалений. Загалом Податковий кодекс цікаво аналізувати з погляду правлячого класу, адже він розробляє законодавство лише у своїх цілях — це аксіома. Нинішні народні депутати — це не колишні мажоритарники, більшість парламентаріїв цього скликання купували місця в партійних списках по $5—7 млн, вони є власниками великих угідь та земельних ділянок. Можна сказати, що Верховна Рада перетворилася на палату лендлордів, яким оподаткування нерухомості зовсім не потрібне. Розмови про те, що багатії за щось заплатять, розраховані на наївний електорат, це ілюзія.

Потрібно визнати, що Україна розвивається латиноамериканським шляхом з олігархами, латифундистами, зубожілим народом та іншими атрибутами. Можна говорити скільки завгодно, що ми рухаємося до Євросоюзу, але ж де-факто держава копіює досвід найгірших представників Латинської Америки. Верховна Рада це підтвердила відмовою від уведення податку на нерухомість. Якби його було запроваджено наприкінці 1990-х, можна було б запобігти захопленню землі, створенню колосальних мисливських угідь. Наші політичні діячі їздили б полювати до Африки, а в Україні на землі працювали б, вирощували б зерно та розводили б худобу, сплачуючи податки. Але влада не зацікавлена в оподаткуванні землі та нерухомості, адже доведеться платити за власність, що дісталася майже безкоштовно.

Пільги для обраних

В умовах, що склалися, єдиним напрямом податкового “реформування” є запровадження галузевих пільг. Навряд чи це станеться, але хотілося б, щоб різні преференції було скасовано в процесі кодифікації законодавства. Зазвичай пільги в Україні запроваджують, прикриваючись шляхетними цілями. Наприклад, металургійні лобісти під дуже слушним приводом “оновлення основних фондів” пробили для себе нульову ставку ПДВ на імпорт устаткування. У цьому випадку цікавить навіть не те, що аналогічні норми не ввели для інших галузей. Постає логічне запитання: чи оновили основні фонди металурги? За моєю інформацією, ні.

Ще один хрестоматійний приклад сумнівного надання пільг — створення в країні зон зі спеціальним режимом оподаткування (їх ліквідували 2005 року, можливість відновлення розглядається зараз). Я особисто був автором законопроекту про СЕЗ “Сиваш”, але ж ми пропонували чітко обмежений перелік пільг для вкрай депресивної території, на якій були розташовані потужні підприємства хімпрому, котрі треба було підтримати. Досвід “Сивашу” був позитивний, але загалом хорошу ідею створення спеціальних зон в Україні перекрутили. Деякі зони створювали для того, щоб без сплати мита та ПДВ імпортувати різноманітну продукцію, зокрема продукти харчування та товари народного споживання.

Загалом було б цікаво звести всі пільги в окремий розділ кодексу, щоб можна було оцінити бюджетні втрати. Зараз преференції розсіяні по різних законах (не завжди податкових), галузевих указах президента, постановах уряду тощо. Але я не прихильник пільг. На мій погляд, якщо держава хоче підтримати якусь галузь, доцільно повертати частину сплачених податків відповідним підприємствам.

Натомість у нашій країні що багатша людина, то більше вона отримує від держави. Приміром, на забезпечення пільг із комунальних послуг для будинків площею 2 тис. м2 зараз спрямовується набагато більше бюджетних дотацій, ніж на квартирки пенсіонерів, які туляться на 15—20 м2. Давно доведено: правлячий клас тим і відрізняється від решти населення, що він ні за що не платить, — це доля незаможних та середняків. Уряд, наприклад, рекламував запровадження прогресивної системи оподаткування доходів фізичних осіб, але забув про це в процесі розробки Податкового кодексу.

Ще один момент — нові податки. Зараз представники правлячого класу протестують проти податку на відсотки з депозитів і доходів із цінних паперів. Але ж бідні й так не мають значних депозитів і цінних паперів. Тим часом у країні сформувався клас рантьє, який живе не з зарплати, а з відсотків. Зрозуміло, що доходи рантьє якщо і будуть оподатковані, то за ставкою 5% (як пропонується в проекті Податкового кодексу), тобто втричі нижчою, ніж зарплата робітника.

Зуби фіскалів

Не можна не звернути уваги на те, хто пише податкові закони загалом і кодекс зокрема. В Україні цим зазвичай займаються Мінфін і ДПАУ, які апріорі зацікавлені в тому, щоб зібрати більше податків. Участь фіскалів у законотворчому процесі — це дуже стара тема. Початок дискусій із цього приводу датується 1994 роком, коли відбувався процес створення економічних комітетів ВР і розподілу повноважень між ними. Тоді постало питання — хто курируватиме процес написання податкового законодавства. Я тоді переконував, що це не справа бюджетного комітету. Податки потрібно розглядати як стимул для виробництва, а не лише як засіб наповнення бюджету. Зрештою питання податкової політики закріпили за Комітетом ВР з питань фінансів і банківської діяльності.

Цей Податковий кодекс — творіння виключно фіскалів, він навіть починається з того, що органам ДПА збільшують права, щоб зібрати максимальну кількість податків. При цьому не вирішуються питання політико-соціального плану, не визначено, хто має платити більше податків і чому. А без прорахунків усього цього кодекс не буде ефективним. Зараз податківці часто просто душать реальний сектор, намагаючись зібрати максимум грошей з усіх можливих джерел, особливо в умовах кризи. Уряд, майже не створюючи підґрунтя для економічного зростання, прагне вирішити бюджетні проблеми адміністративним шляхом аж до узаконення візитів податківців у будинки платників податків і введення позасудової конфіскації майна боржників. Цей шлях у нікуди!

Зараз, коли ВР направила проект Податкового кодексу на всенародне обговорення, дуже важливо усвідомити, що основні параметри податкової політики мають встановлювати ті, хто займається макроекономікою. Документ узагалі не обрахо­ваний макроекономічно, і наслідки його впровадження можуть бути вкрай негативними. На цьому етапі варто обмежитись вирішенням питання кодифікації діючого податкового законодавства. Такий проект кодексу можливо підготувати швидко і схвалити остаточно до подання до ВР проекту держбюджету-2011. Виключно після цього — протягом першої половини 2011-го — можна, зробивши необхідні розрахунки, прийняти зміни ставок і механізмів справляння податків, надання пільг тощо, внести відповідні корективи до кодексу, аби вони вступили в дію з 1 січня 2012 року. Це дозволить своєчасно підготуватися до нових правил підприємцям, бухгалтерам, податковим адміністраціям. Тільки тоді податкова реформа може бути успішною.

Віктор СУСЛОВ