Игра по чужим правилам

К запрету целой сферы экономической деятельности — игорного бизнеса — можно отнестись двояко. С одной стороны, в прошлом году он дал более 1 млрд. грн. налогов. К тому же безработными становятся 200 тыс. человек, занятых в индустрии азарта. С другой — по словам врачей, гемблинг (игромания) в Украине поразила уже сотни тысяч людей, среди которых не менее 75% — студенты и школьники. Мировой опыт тоже неоднозначен. Но проанализировав его, мы сформулировали главное отличие пути, которым пошла Украина, от развитых стран мира: они подготавливают почву для ограничений в сфере игорного бизнеса не год и не два, а десятилетиями.

Напомним, что шумиха вокруг игорного бизнеса разгорелась после взрыва в помещении днепропетровского зала игровых автоматов в ночь на 7 мая, в результате которого погибли 9 и были травмированы 11 человек. Правительство среагировало на трагедию более чем оперативно и уже со следующего дня поручило Министерству финансов и государственным администрациям приостановить на месяц действие лицензий на ведение игорного бизнеса для проведения проверок соответствующих заведений. Буквально через неделю подключилась Верховная Рада, одобрив закон №4268 о временном запрете азартных игр до разработки соответствующего законодательства, а затем парламент преодолел вето, наложенное на этот закон Президентом Украины.

История вопроса

Первое казино было открыто в Украине в 1991 году в Киеве, а уже во второй половине 90-х игорный рынок продемонстрировал поистине бурное развитие. Большую роль сыграло полное отсутствие профильного законодательства, создавшее ситуацию “что не запрещено — то позволено”.

Сейчас первое место “по наполнению” игральными залами и автоматами занимает Днепропетровск, затем идут Харьков, Киев, Одесса, Луганск, Запорожье. Между тем специальных законов как не было, так и нет: игорный бизнес, как и семь десятков других видов деятельности, с 2000 года подлежит лицензированию на основании одноименного закона. Лицензия выдается на “организацию и содержание тотализаторов, игорных заведений”. При этом нестыковки в законе привели к тому, что лицензирование необходимо пройти на двух уровнях — государственном и региональном. Проще говоря, для легального ведения бизнеса необходимо получить сразу две лицензии на одно и то же.

Как бы там ни было, казиношники и прочие участники игорного бизнеса жили в таких условиях, пока не грянул пресловутый закон о временном запрете азартных игр на территории страны. Его нарушение, к слову, тоже сродни выбросу адреналина, ведь пожелавшему испытать судьбу штраф обойдется в размере 8 тыс. минимальных заработных плат (5 млн. грн.) с конфискацией игрового оборудования.

При этом сам закон №4268 достаточно несовершенен. Так, по мнению почетного президента юридической компании Jurimex Данила Гетманцева, понятие “отмены” действующих лицензий операторов не фигурирует в Законе Украины “О лицензировании…”, не найти там и такого термина, как отмена лицензии. “Такая процедура не предусмотрена законом, что является основанием для конфликта между игровиками и государством касательно действительности лицензий игровиков, — считает господин Гетманцев. — К тому же документ грешит многими пробелами и противоречиями, которые вызовут определенные проблемы на практике. Например, условием для участия в азартной игре являются сделанные игроком ставки. Понятие “ставки” законом не определено. Определить, является ли игра азартной или нет, очень сложно. И еще: организаторами азартных игр выступают субъекты предпринимательской деятельности, при этом организация азартных игр запрещена. Таким образом, организация азартных игр не субъектами хозяйственной деятельности разрешается?”

Так что при желании и в случае затягивания ВР создания профильного закона участники игорного бизнеса на вполне законных основаниях смогут уйти в тень. Однако пока они ждут решения вопроса законодательного урегулирования своей деятельности, которое может быть реализовано в нескольких вариантах, предлагаемых мировым опытом. Так, уже неоднократно говорилось о так называемом зонировании — выделении специальных территорий для азартных игр за пределами населенных пунктов. В качестве возможных украинских Лас-Вегасов предлагались территории Донбасса, степная часть Крыма, западные границы Украины и даже Чернобыль. Правда, проект профильного закона №4648, поданный в ВР 11 июня, такой жестокости не предполагает. Согласно этому документу, казино, залы игровых автоматов, букмекерские конторы могут находиться только в пределах населенных пунктов с населением более 100 тыс. человек. Также предложено усилить требования к организаторам азартных игр: разрешать деятельность исключительно украинским юридическим лицам, в несколько раз поднять стоимость лицензии и увеличить уставный капитал (2 млн. евро для казино, 1 млн. евро для зала игровых автоматов).

По мнению игроков рынка, такой вариант — лишь откровенная попытка монополизации игорного бизнеса. Мол, когда все казино и игровые автоматы обанкротившихся мелких игровиков окажутся в руках нескольких лиц, тогда и будет принят разрешительный закон с завышенным порогом входа на рынок.

Зоны риска

В мировой практике есть три модели регулирования игорного бизнеса: либо полный запрет азартных игр, либо частичная легализация рынка, при которой территориально игорный бизнес может быть сосредоточен в специальных зонах, либо полная легализация игорного бизнеса в рамках жесткого государственного контроля. Первый вариант свойственен для стран с высоким уровнем влияния религии и морали на жизнь общества. Например, полностью запрещены законом азартные игры на территории Израиля, Ирана, Индонезии, Китая. Впрочем, предприимчивые дельцы выходят из ситуации просто: в Израиле игровики открывают водные казино и клубы на борту яхт или кораблей, курсирующих вдоль побережья страны. А китайские гемблеры оставляют свои деньги в Макао, где запрет не действует, что позволяет этому городу оставаться столицей игорного бизнеса Азии.

Вторая модель регулирования игорного бизнеса скоро будет опробована нашими ближайшими соседями: с 1 июля РФ переносит все заведения для азартных игр в специально отведенные для этого зоны. Соответствующее требование прописано в Федеральном законе №244 “О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ”, который был внесен Владимиром Путиным в Госдуму еще в 2006 году, тогда же одобрен и подписан. Суть закона заключается в создании на территории России четырех игорных зон вне населенных пунктов (”Азов-сити” на юге, “Сибирская монета” на Алтае, “Приморье” на Дальнем Востоке и “Янтарная” в Калининградской области), куда до 1 июля 2009 года должны быть переведены все игорные заведения, кроме букмекерских контор и тотализаторов. Интересно, что общая стоимость этого проекта вдвое превысила стоимость Олимпиады в Сочи, составив $31,2 млрд. Правда, из-за кризиса в бюджете страны таких денег сейчас нет, поэтому зоны все еще не оборудованы, а участники рынка просят отложить их переселение в “резервации”. Однако в любом случае морально игровики были к этому шагу давно готовы: еще в 2007 году был введен запрет на установку вне специальных учреждений игровых автоматов, или “одноруких бандитов”, а казиношники вполне могли настроиться на “переезд” за два с половиной года, прошедших после принятия соответствующего закона.

Вообще же дискуссия о зонировании игрового рынка сама по себе достаточно интересна. Почему-то большинство приводит как успешный пример этой модели Мекку для игроманов — американский Лас-Вегас. Факт же заключается в том, что игра в том или ином виде разрешена в 48 штатах из 50, а США, по сути, не используют конкретный подход в регулировании этого бизнеса, а успешно комбинируют все возможные варианты. “По Конституции США игорный бизнес является исключительным делом штатов. Там в каждом из штатов устанавливается собственная правовая модель регулирования игорной деятельности, — рассказывает эксперт в области игорного бизнеса и соавтор книги “Правовое регулирование игорного бизнеса в зарубежных странах” Евгений Ковтун. — Где-то это может быть специальная игорная зона, где-то применяются общие методы регулирования, позволяя бизнесу самому выбирать место, где ему построить казино. Весьма интересно то, что вопрос о легализации игорной деятельности решается в каждом из штатов на референдуме, и, как видно из показателей состоявшихся референдумов, большинство жителей США выступают за открытие игорных заведений”.

По словам эксперта, либерализация отношения к азартным играм в США была вызвана в основном слишком большими затратами бюджетов различных уровней на борьбу с подпольным игорным бизнесом, а также для улучшения экономики штатов: “С помощью азартных игр власти США смогли решить многие социальные проблемы в стране, например, наделив правом заниматься игорным бизнесом определенные слои населения (индейцев, благотворительные и религиозные организации)”, — говорит Евгений Ковтун.

Контролируемый гемблинг

Третий вариант — жесткого государственного контроля на рынке азарта — использует большинство европейских государств. При этом одним из наиболее ярких примеров рационального подхода к этому вопросу можно считать опыт Австрии, Германии, Нидерландов, Франции, Дании и Великобритании.

В Австрии проблему государственного регулирования игорного бизнеса правительству удалось решить, установив тотальный контроль над всеми игорными заведениями. “Способ контроля изобретать не пришлось. В 1967 году учреждается компания, которая становится единственным оператором игорного бизнеса Австрии в сфере казино — Osterrelchische Spielbanken AG (Casinos Austria), основная доля которой (70%) находится в руках государства, — рассказывает господин Ковтун. — Непосредственно “Казино Австрия AG” управляет 12 казино, расположенными на территории Австрии, а также большим количеством казино в более чем 15 странах мира”.

Что касается датской модели игорного бизнеса, ее основы были заложены в 50-е годы прошлого века. Тогда была создана государственная компания-монополист Danske Spil A/S, владельцами которой по сей день являются государство (80%), Федерация спорта Дании (10%), Ассоциация гимнастики и спорта (10%). “Датское законодательство предоставило компании монопольное право на занятие большинством видов игорного бизнеса, — комментирует Евгений Ковтун. — Так, лотереи, спортивные тотализаторы находятся в исключительном ведении компании. Долгое время частному капиталу разрешалось участвовать в индустрии игр лишь через открытие казино, количество которых было законодательно ограничено — не более 6 на страну. Входящие в состав Danske Spil A/S организации оперируют в различных сферах игорного бизнеса. Например, созданная в 2001 году Dansk Automatspil A/S занимается исключительно игровыми автоматами. Законодательно определены цели, на которые корпорация обязана отчислять свои доходы — например, на развитие культуры и спорта”.

Интересен опыт Великобритании: эта страна прошла долгий путь от тотального запрета азартных игр (начиная со средневековья и заканчивая XX веком) до разумной либерализации игорного законодательства в рамках четкого регулирования государством. “В Великобритании за всю историю регулирования игорной деятельности принимались законы либо слишком категоричные, либо, наоборот, слишком либеральные. Так, в 1960 году для организации и проведения азартных игр необходимо было соблюдать всего два условия: шансы игроков в игре должны были быть равными, а игры разрешались в специальных клубах. Поэтому к 1968 году в стране функционировало около 1200 игровых клубов, практически бесконтрольных, и потому правительство было вынуждено принимать новый закон, содержащий больше ограничений, — вспоминает историю господин Ковтун. — В 2005 году принимается последний на сегодняшний день закон об азартных играх (The Gambling Act 2005). Работа над ним шла несколько лет, в нее были вовлечены представители игорного бизнеса, общества и государства. Закон состоит из 18 глав (более 350 статей), в нем подробно регулируются практически все существующие способы реализации азарта (тотализаторы, лотереи, казино, игровые автоматы и т. п.), устанавливается система государственных органов, действующих в сфере игорного бизнеса, предусматриваются средства борьбы с игроманией и защиты детей”.

P. S. Какую методику регулирования игорного бизнеса выберет Украина — пока неизвестно. Бизнес этот настолько прибыльный, что можно предположить многочисленные и долгоиграющие прения вокруг создающегося профильного закона. И главное — чтобы в этих прениях учитывался не только объем откатов заинтересованным лицам, но и мнения экспертов, основанные на тщательном анализе разностороннего мирового опыта. “Стоит отметить, что Украина в списке главных “тотальных” борцов с игорным бизнесом попала в весьма “солидную” компанию, — с сожалением констатирует Евгений Ковтун. — Так, в XXI веке запрет на игорный бизнес был осуществлен в Монголии, Абхазии, Российской Федерации, Узбекистане и Таджикистане. Кроме того, в 1998 году игорный бизнес запретили в Азербайджане. Ни в одной из стран Европы вопрос о тотальном запрете игорной деятельности не поднимается уже более 20 лет”.

Алина ПОЛИЩУК