Фонд уполномочат выводить…

Первая редакция законопроекта “О системе гарантирования вкладов физлиц”, подготовленного совместными усилиями представителей Фонда гарантирования вкладов, НБУ и представительства Всемирного банка в Украине, увидела свет еще в июле с.г., однако до сих пор не зарегистрирована в парламенте. Все это время документ пылился в загашниках президентской администрации, а его содержание никто официально так и не представил.

Только на прошлой неделе, 2 декабря с.г., состоялось первое публичное экспертное обсуждение законопроекта, принятие которого является одной из предпосылок продолжения сотрудничества между Украиной и МВФ.

Что имеем?

С начала кризиса Нацбанк вводил временные администрации в 27 проблемных банках, что составляет 15% их общего количества в стране. На эти финучреждения пришлось порядка 72 млрд. грн. активов (более 10% общего показателя всей банковской системы) и 44 млрд. грн. средств населения (то есть 21% всех сбережений граждан, доверенных банкам). При этом 14 проблемных банков так и не были спасены. Сейчас они находятся в стадии ликвидации (а всего в настоящий момент ликвидируется 19 финучреждений).

В то же время семь банков были санированы силами частных инвесторов и еще три — национализированы. Временная администрация НБУ работает в четырех банках. К примеру, крупнейшие из проблемных финучреждений — “Надра Банк” и “Родовид-Банк” — находятся под внешним управлением свыше полутора лет.

Показательно успешно был оздоровлен разве что Проминвестбанк, выкупленный Внешэкономбанком — российским госбанком со специальным статусом. Однако следует понимать, что данная сделка была обусловлена скорее политическими, нежели экономическими мотивами. Вместе с тем отрадно, что нашлись инвесторы, которые взялись за оздоровление шести небольших финучреждений. Но на их поиски ушло достаточно много времени — в среднем около года. К тому же еще до конца не ясно, удастся ли новым собственникам проблемных банков вывести их из кризисного состояния.

Рекапитализация банковского сектора с участием государства не выдерживает никакой критики. В прошлом году на спасение трех банков (“Родовид-Банка”, Укргазбанка и банка “Киев”) правительство потратило 17 млрд. грн., но и этого оказалось недостаточно. Стресс-тестирование НБУ показало, что “троица” нуждается в дополнительных вливаниях на сумму 12,5 млрд. грн. Таким образом, цена спасения трех банков вырастает до 30 млрд. грн.

Это больше, чем все суммарные обязательства этих финучреждений на момент возникновения проблем. Более того, депозиты населения в этих банках к началу национализации не превышали 12 млрд. грн., а с учетом вкладов, переведенных в “Родовид-Банк” из Укрпромбанка, — 18 млрд. грн.

Таким образом, уже сейчас понятно, что опыт Украинского государства по национализации проблемных банков оказался неудачным и слишком затратным для налогоплательщиков. Гораздо дешевле было бы ликвидировать проблемные банки, рассчитавшись с вкладчиками через Фонд гарантирования вкладов физических лиц (ФГВФЛ).

Отметим, что фонд практически полностью рассчитался с клиентами банков, отправленных на ликвидацию в ходе кризиса. Однако его активов (порядка 4,5 млрд. грн.) не хватило бы, чтобы рассчитаться с вкладчиками даже одного из крупнейших проблемных учреждений. Особенно после предпринятого осенью 2008 года повышения максимальной суммы госгарантий до 150 тыс. грн. Видимо, понимая это (или просто не доверяя родному государству), большинство банковских вкладчиков не прониклись широким жестом государственных мужей: увеличение суммы гарантий ФГВФЛ не прекратило массового оттока депозитов из банковской системы. Кстати, именно этим идеологи рекапитализации и обосновывают ее безальтернативность — как единственного в то время действенного варианта спасения банковской системы.

С другой стороны, провал программы по национализации банков подтверждается красноречивым примером: “Родовид-Банк” по-прежнему работает под контролем временной администрации (а значит, остается проблемным), хотя был национализирован почти полтора года назад. Для сравнения, американские и европейские банки, получившие в разгар кризиса государственную помощь, уже возвращают эти средства. Более того, продажа по более высокой цене ранее выкупленных акций проблемных банков позволяет, к примеру, правительству США неплохо зарабатывать на оказании госпомощи.

Едва ли не главным слабым звеном остается ликвидация банков. НБУ старается всячески оттянуть момент отзыва лицензии и начало ликвидации не подлежащих спасению финучреждений. Так, если пик ввода временных администраций в банки наблюдался в начале 2009-го, то массовая волна ликвидации этих финучреждений пришлась только на начало-середину 2010-го.

Хотя бывают и исключения. В июле очередное финучреждение — Земельный банк — было отправлено на ликвидацию. Удивляет скорость решения вопроса, ведь НБУ взял под свой контроль Зембанк только 11 мая с.г., причем временное управление было введено на полгода — до 11 ноября 2010-го.

Это первый случай, когда временная администрация не “досидела” до конца отведенного срока. Сейчас собственники банка оспаривают решение регулятора в суде…

Типичной для Украины является ситуация, когда мораторий на удовлетворение требований кредиторов продлевается несколько раз. Кроме того, очень часто меняются временные администраторы в проблемных банках, в том числе по причине злоупотреблений ими служебным положением (банки “Европейский” и “Национальный стандарт”).

Собственно процедура ликвидации банков, как правило, затягивается на годы. Так, на данный момент все еще не завершена ликвидация банка “Славянский”, стартовавшая еще в 2000 году. То же касается еще трех банков, отправленных на ликвидацию чуть позже. Процедура выплат компенсаций вкладчикам из ФГВФЛ при этом затягивается на неопределенное время. Многолетние мытарства вкладчиков — еще один из факторов, подрывающих доверие к банковской системе.

Re: форма

Как в соглашениях с международными финансовыми организациями (МФО), так и в президентской программе реформ предусмотрена подготовка специальных законопроектов, предполагающих предоставление Фонду гарантирования вкладов физических лиц полномочий по выведению проблемных банков с рынка для обеспечения своевременности выплат вкладчикам ликвидированных банков. Также упоминается “необходимость развития механизма финансирования ФГВФЛ за счет предоставления кредитов НБУ и Кабинетом министров в особых случаях”.

В ходе состоявшего 2 декабря с.г. в украинском офисе Всемирного банка круглого стола (организован по инициативе Лиги финансового развития при поддержке “Зеркала недели” и проекта USAID “Развитие финансового сектора”) разработчики поделились подробностями законодательных инициатив.

Нынешний директор-распорядитель ФГВФЛ, курировавший ранее банковский надзор и работу с проблемными банками экс-зампред НБУ Василий ПАСЕЧНИК рассказал, что основная нагрузка по выплатам легла на фонд в последние два года. В этот период было выплачено 3,2 млрд. грн. из общей суммы за весь период его существования в 3,8 млрд. (ФГВФЛ был создан по указу президента Л.Кучмы в 1998 году).

Поэтому главная цель реформы — внедрение новых механизмов, предусматривающих возможность упреждающих мер по отношению к проблемным банкам и сведение к минимуму выплат из активов фонда. Пока отечественная система гарантирования вкладов — это некая раздаточная контора, выплачивающая деньги в страховых случаях, т.е. в ходе ликвидации того или иного проблемного банка. Хотя в практике многих ведущих государств институты, занимающиеся гарантированием, наделены по отношению к банкам очень широкими полномочиями.

По словам г-на Пасечника, новый законопроект предусматривает передачу ФГВФЛ только части полномочий по работе с проблемными банками, и “это не будет означать, что он отберет у кого-то крайне необходимые ему полномочия”. К банковскому надзору фонд не будет иметь никакого отношения: его как осуществлял НБУ, так и будет осуществлять. Речь идет лишь о том, что после признания Нацбанком неплатежеспособности того или иного банка он передается Фонду гарантирования вкладов для введения последним временной администрации, досконального изучения ситуации и подготовки на протяжении месяца плана урегулирования и вывода банка с рынка.

Также законопроект предусматривает, что, попадая в ведение фонда, банк теряет статус юридического лица. Идет только поиск путей вывода учреждения с рынка — каким образом этот процесс сделать дешевле для фонда.

“Это — основная идея законопроекта. Все остальное остается практически без изменений. Предусматривается, что при появлении первых очевидных признаков проблемности банка НБУ и ФГВФЛ начинают максимально интенсивно сотрудничать и обмениваться информацией с тем, чтобы фонд, при необходимости, был готов принять банк в свое управление”, — резюмирует В.Пасечник.

Директор юридического департамента НБУ Виктор НОВИКОВ отметил, что на сегодняшний день система работы с проблемными банками построена так, что они выводятся с рынка почти в пожарном порядке. Благодаря же передаче части функций от Национального банка Фонду гарантирования вкладов, регулятор сможет больше сосредоточиться на вопросах надзора, в то время как ФГВФЛ получает инструментарий и мотивацию для оптимизации расходов и ускоренного выведения из системы “мертвых” финучреждений.

Неплатежеспособные банки не нужно оздоравливать, если их собственники вели свой бизнес неэффективно. Эти учреждения необходимо быстро выводить с рынка, а их вкладчикам — возвращать депозиты через Фонд гарантирования вкладов. При этом по предусмотренной законопроектом процедуре “вкладчики смогут получать возмещение на протяжении двух месяцев от момента принятия решения о ликвидации банка”, — подчеркнул г-н Новиков.

Координатор деятельности Всемирного банка в финансовом и частном секторе Украины, Беларуси и Молдовы Мариус ВИСМАНТАС акцентировал особое внимание на необходимости тесного сотрудничества между Нацбанком и Фондом гарантирования вкладов. Расширение полномочий фонда даст ему возможность урегулировать ситуацию вокруг проблемных банков таким образом, чтобы банкротство отдельных участников рынка обходилось государству и налогоплательщикам как можно дешевле.

В то же время эксперт не исключил целесообразность того, чтобы более рискованные банки платили большие взносы в ФГВФЛ. “Если будет единая ставка взносов в Фонд гарантирования, моральные риски и злоупотребления никуда не исчезнут, и надзор Нацбанка должен быть еще более жестким”, — считает представитель ВБ.

Как подчеркнула старший финансовый специалист представительства Всемирного банка в Украине, Беларуси и Молдове Анжела ПРИГОЖИНА, сегодня ФГВФЛ не имеет возможности компенсировать свои расходы другим путем, нежели собирать от банковской системы новые взносы. По озвученным ею данным, уровень возмещения расходов фонда на выплаты вкладчикам составил только 4,5% за предыдущие 12 лет существования. Для сравнения, в Соединенных Штатах этот показатель составляет 85%, Болгарии — 50—60%, Румынии — до 30%. “Это значит, что нам необходимо что-то делать не только с надзором и не только с суммой покрытия, а в корне менять процесс работы с проблемными банками, чтобы фонд мог увеличить компенсации своих расходов, а финансовая система не наталкивалась на такие значительные риски, которые мы видели на протяжении 2008—2009 годов”, — подытожила эксперт.

Увы, собравшиеся за круглым столом представители банковского сектора практически единодушно сошлись во мнении, что ситуация в системе гарантирования вкладов после увеличения полномочий и роли ФГВФЛ принципиально не изменится.

Глава набсовета “Платинум-Банка” Юрий БЛАЩУК отметил, что, возможно, благодаря законодательным новшествам процесс выведения с рынка неплатежеспособных банков и ускорится. Но фонд неизбежно столкнется с рядом законодательных барьеров, которые будут мешать его нормальной работе. В качестве примера банкир указал на проблематичность реализации активов проблемных банков на аукционах. Как и Мариус Висмантас, Юрий Блащук поддерживает идею о введении дифференцированных взносов разных банков в ФГВФЛ в зависимости от рискованности их рыночной политики (больше рискуешь — больше платишь), несмотря на очевидную техническую сложность внедрения этого принципа.

Кроме того, банкир скептически высказался по поводу повышения гарантированного лимита по вкладам до 100-процентного уровня: “Если человек несет деньги, он должен нести и какой-то риск. Наша задача — научить этого человека, что он тоже должен нести ответственность”.

Наиболее категоричным оппонентом законопроекта оказался экс-министр финансов, председатель правления “Дочернего банка Сбербанка России” Игорь ЮШКО, заявивший, что так и не услышал в ходе дискуссии ничего качественно нового в контексте улучшения системы гарантирования вкладов. “Проблема не в фонде, а в качестве надзора, — подчеркнул банкир. — Ничего не изменится с принятием этого закона, не питайте иллюзий. Я был готов к дискуссии по поводу размеров вкладов, участников, кто производит взносы в этот фонд, процедуры выплат и т.д. Да, у фонда по закону достаточно полномочий, которыми он вообще никогда не пользовался. Членство скольких банков было приостановлено или они были переведены во временные участники фонда хотя бы за полгода до решения Национального банка?

По закону, фонд имеет право получать полную информацию, вести собственный пруденциальный надзор и делать выводы о платежеспособности и финансовом состоянии банка. И дайте мне хоть один пример, чтобы за три-четыре-шесть месяцев (до НБУ) фонд объявил о своем решении! Всегда в ключе Национального банка — не дай бог, чтобы плохая новость пришла! Там политические решения — там можно, тут нельзя. Просто нужно становиться профессионалами, и тогда все будет в порядке, а иначе ничего не изменится”.

Не верит в эффективность перераспределения функций между НБУ и ФГВФЛ и председатель правления банка “Финансы и Кредит” Владимир ХЛЫВНЮК. По его мнению, более важным для системы сейчас является вопрос единого бюро кредитных историй, усиление защиты прав кредиторов и изменение системы управления ресурсами ФГВФЛ.

В то же время банкир выдвинул идею, что функцию ликвидации проблемных банков не нужно возлагать ни на Нацбанк, ни на ФГВФЛ — выполнять ее должно специально созданное агентство. Фонду же он предлагает оставить выполнение того комплекса задач, которые он уже выполняет сегодня. Бесперспективным эксперт считает и механизм bridge-банков: его реализация в украинских условиях просто невозможна (в частности, из-за фактического отсутствия и сложности подготовки специалистов, которые могли бы это делать профессионально).

Первый замминистра экономики Анатолий МАКСЮТА назвал не совсем логичным использование механизма рекапитализации банков при условии существования системы надзора за банками и системы гарантирования вкладов. По его мнению, система безопасности в банковской системе должна строиться таким образом, чтобы правительство вмешивалось в ситуацию только в исключительных случаях, как можно больше минимизируя расходы госбюджета. Также он указал на необходимость четкого разделения ответственности между НБУ и фондом, поскольку существует риск ее распыления. Кроме того, по мнению представителя Минэкономики, на сегодняшний день ФГВФЛ не готов к расширению сферы ответственности, поскольку до этого концентрировался на выплатах преимущественно небольшим учреждениям.

“Является ли это преградой для того, чтобы передавать эту функцию? Думаю, что нет. Потому что если мы придем к тому, что это нужно делать, то я думаю, что фонд сможет эту функцию выполнять, но только это не произойдет так быстро. Тут надо пройти определенный институциональный период, чтобы он мог работать хотя бы на том уровне, как это делает Национальный банк”, — резюмировал г-н Максюта.

Андрей АЛЕКСЕЕВ