Держвласність “по-новому”: чи зможе держава менше красти й більше заробляти

 5 березня президент Володимир Зеленський підписав закон, що, як заявлено, “вдосконалює” корпоративне управління юридичних осіб, акціонером або учасником яких є Українська держава. Разом з іншими законопроєктами, цей документ є частиною “пакету”, який розблокує нам фінансову допомогу від Світового банку на $1,4 мільярди. Корпоративну реформу не могли провести 9 років, а тут впоралися за лічені тижні — стимул вирішує.

В Україні є різні думки щодо цього документу. З одного боку, Україна вже три десятиріччя як не УРСР, але багато елементів управління державною власністю з того часу практично не змінилися. І це погано. З іншого — спроби вдосконалень робили вже багато разів, і в результаті українська політика щодо держвласності “застрягла” десь посередині, між “совком” та сучасними західними корпоративними підходами.

І отримала від кожної системи недоліки, а не переваги. Приватизація — теж не завжди вихід, бо в непрозорих умовах веде до продажів не стільки підприємств, скільки землі під ними — тобто, веде до ліквідації цілих стратегічних галузей, бо заводи ріжуть на метал.

Тож, нова реформа вирішить згадані проблеми чи створить більше проблем? УНІАН шукав відповіді разом з експертами.

Все йшло по плану — але не у той бік

За словами експертів, до повномасштабного вторгнення в Україні налічувалося більше 3000 державних компаній, які забезпечували 10% виробництва у країні. В них було задіяно 16% усіх офіційно працевлаштованих українців. Але з точки зору саме бізнесу — результати не дуже вражали.

“Більшість підприємств — не продуктивні. Для порівняння — середньорічний прибуток від власного капіталу приватних і державних підприємств у 2021 році складав 8 і 0,3 відсотків відповідно. Лише 14 відсотків держпідприємств отримують прибутки, — стверджує Денис Шемякін, директор Команди підтримки реформ Мінекономіки. — Причини приховані в неефективній системі управління компаніями та складнощів у регулюванні”.

Саме це й повинна змінити корпоративна реформа — зробити державні компанії такими ж ефективними, як і підприємства у приватному секторі. На Заході одним з ключових інструментів для покращення роботи держпідприємств є наглядова рада. В Україні ж, на жаль, практично немає позитивних прикладів їх діяльності.

Такі ради часто стають інструментом впливу олігархів на галузь, бо, через їх представників, лобіюються інтереси не державних, а приватних компаній. Або, як пишуть ЗМІ, просто виписують членам рад шалені (як для збиткових підприємств) зарплатні чи “бонуси”. Реформа має на меті це змінити. Але… через збільшення свободи саме цим наглядовим радам.

Втім, експерти кажуть, що не все так однозначно. Ради могли б працювати краще, але сама система їм у цьому заважала. Бо, фактично, застрягла десь між радянською та західною системами управління.

“Незважаючи на те, що ради могли приймати рішення з ряду питань, за законом вони не були наділені ключовими повноваженнями та не мали фактичних важелів впливу на розвиток компаній, — продовжує пан Шемякін. — Наприклад, вони не могли призначати та звільняти керівника, призначати рівень винагороди, затверджувати річні плани розвитку підприємств. Всі ці функції лишалися за Кабміном, що створювало конфлікт інтересів. Міністерства створюють правила гри і управляють підприємствами, які по цим правилам працюють”.

Тобто, на думку фахівця, “корінь зла” заритий у Кабміні і є проявом занадто високої централізації на тлі критичного дефіциту кваліфікованих кадрів під керування кожним окремим підприємством.

“Проблема в тому, що уряд не може занурюватися в специфіку кожного підприємства та ефективно керувати всіма державними активами. Жодне міністерство не має ресурсів, щоб керувати 3000+ бізнесами, — додає експерт. — В результаті, стратегічні та фінансові річні плани лежать на полицях місяцями та навіть роками і лишаються не затвердженими. Страждає продуктивність компаній, їх конкурентоспроможність і, як наслідок, надходження в бюджет”.

Надмірний вплив держави та корупцію називає головними проблемами держсектору Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine.

“Практика показує, що, здебільшого, держава — неефективний менеджер та власник, що відображається на занедбаному стані та незадовільних фінансових результатах держпідприємств. А також створює простір для корупції. Згідно зі звітами Національного антикорупційного бюро України саме керівники державних підприємств протягом останніх років залишаються антилідерами по кількості викритих відомством корупційних зловживань”, — каже юрист.

Усунення усіх вище зазначених проблем і заявлено як корпоративна реформа.

Суть реформи: кожному “дитяті” по “матусі”

Ми описали загальну картину, але що саме змінює ця реформа?

“Показників буде небагато, але як вони (компанії — ред.) їх досягатимуть, яка прибутковість у них має бути, наскільки вони мають зрости — це вже самі компанії вирішують. Дуже схоже, як у бізнесі працює: поставив керівнику і наглядовій раді KPI, а вони самі затверджують собі бізнес-плани, як їх досягти”, — заявляв заступник міністра економіки Олексій Соболєв, який за цю реформу й відповідає.

Ми попросили експертів теж пояснити суть цієї реформи простими словами, щоб навіть далекі від галузі держуправління, звичайні люди (такі як ми з вами) зрозуміли, про що йде мова і чому це так важливо. А також, щоб подивитися, які акценти вони зроблять у своїх оцінках.

Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine, звертає особливу увагу на зменшення ролі держави у, власне, державних компаніях.

“Ключова новація — це позбавлення держави невластивих їй функцій та розширення повноважень наглядових рад щодо затвердження ключових стратегічних документів підприємств, а також призначення та звільнення керівників. Уряд збереже повноваження щодо затвердження фінансових та стратегічних планів ключових держпідприємств, проте, не довше ніж на три роки. Мова про суб’єктів природних монополій (наприклад — Укрзалізниці) або прибуток яких перевищує 50 мільйонів гривень”, — надає більше деталей юрист.

Денис Шемякін описує суть реформи схожим чином.

“Новий закон розширює права наглядових рад. Водночас, за державою лишається функція власника. Запроваджується поняття “політики державної власності” і повноваження Кабміну її затверджувати, — каже пан Шемякін. — А призначення керівника чи затвердження стратегічних і фінансових планів — виключна компетенція наглядової ради, наскільки це можливо у воєнний час”.

В якості практичного прикладу він описує ситуацію, яку ми знаємо з приказки “де багацько няньок, там дитя каліка”.

“В уряду було декілька тисяч “діточок”, за якими треба було “приглядати”. А тепер у кожної “дитини” є своя “матуся” (наглядова рада з реальними повноваженнями). Але ця “матуся” не краде відповідальність. Вона показує дорогу до “школи”, але ходить і вчиться “дитина” сама — затверджує курс, яким іде керівник підприємства”, — пояснює експерт те, що зміниться у ході реформи.

За його словами, зміни відкривають можливості для залучення фахових спеціалістів на керівні посади —  держава тепер зможе наймати ефективних управлінців з ринковою зарплатою. Ось ці “ринкові зарплати” для збиткових підприємств, та ще й під час війни, викликають найбільше дорікань у громадськості. Але експерт наполягає, що це — позитив.

“Вважаю, що це дуже позитивний крок для держкомпаній. Це можливість залучити продуктивних управлінців з реальним досвідом ведення успішних бізнесів, — впевнений експерт. — Додатково фіксується система внутрішнього контролю: замість ревізійних комісій будуть сучасні інструменти — комплаєнс, управління ризиками, внутрішній аудит”.

Тим не менш, поки що система винагород для наглядових рад залишається такою ж, як була до реформи — тобто не дуже й прозорою.

“Політика винагороди членів наглядових рад не змінилася та залежить від річного доходу держпідприємства. Проте, планується розробка нової системи винагород для членів наглядових рад, яка має відповідати ринковому рівню”, — додає Денис Шемякін.

Більше свободи для менеджменту та власні KPI по кожному підприємству — це виглядає корисним. Але якщо цей менеджмент працюватиме на користь компанії. Бо свобода також підвищує й корупційні ризики. За задумом авторів реформи, там буде прописана спеціальна політика власності й різні запобіжники проти зловживань топ-менеджментом.

Нова політика власності і запобіжники проти зловживань

Андрій Швадчак з Transparency International Ukraine описує, як такі запобіжники будуть працювати.

“Як запобіжник неефективній роботі наглядової ради передбачено обов’язкове проведення оцінки її діяльності не рідше одного разу на три роки. Порядок проведення оцінки затвердить уряд, але, при цьому, мають враховуватися звіти щодо діяльності від незалежних консультантів, — пояснює він. — Це стане відомо згодом, адже за встановлення запобіжників щодо необґрунтованого встановлення премій та доплат відповідатиме уряд”.

Уряд ще повинен затвердити політику винагород членів наглядової ради та керівників підприємств.

“Саме в ній врегулювати максимальні розміри премій і доплат. Проте в законі також передбачено, що особа не може бути обрана незалежним членом наглядової ради, якщо її винагорода є для неї єдиним або основним джерелом доходу, — додає юрист. — Крім того, в рамках реформи передбачається затвердження “Політики державної власності”. Це документ, який має дати відповідь на питання, чому держава продовжує володіти тими чи іншими підприємствами, та які цілі перед ними ставляться”.

Таким чином, ми вже торкаємося й теми приватизації. Вона й до масштабної війни не вражала результативністю, а зараз перспектива великих інвестицій від продажу застарілих держпідприємств здається ще менш ймовірною. Крім того, у більшості випадків під час приватизації купують не саме підприємство, а, скоріше, землю під ним — а завод чи фабрику просто ріжуть на метал. Таким чином країна втратила цілі стратегічні галузі, які нам колись дісталися після розвалу СРСР.

З іншого боку, хронічно збиткові державні компанії, які й самі не працюють, й у інших гроші та ресурси забирають — теж не дуже добра історія. Особливо під час війни, коли ми ходимо з простягнутою рукою чи не по всьому світі, щоб “наколядувати” на покриття “діри” у бюджеті (розміром майже у півбюджету). І значна частина цих коштів від донорів піде на фінансування саме цих недолугих дорогих, але збиткових державних компаній, та на доплати топ-менеджменту й наглядовим радам.

“”Політика власності” — це ключовий стратегічний документ, який містить обґрунтування, які підприємства мають залишитися у власності держави. Цей документ встановлює рамки і визначає очікування для уряду та керівництва підприємств, тобто, на чому зосереджуватися у виробництві продукції, яка є необхідною для ефективного функціонування економіки. Умовно, і уряд, і менеджмент вже не будуть сумніватися, на яку мету має працювати державне підприємство — виробляти зброю, чи виробляти трактори”, — запевняє директор Команди підтримки реформ Мінекономіки, який, власне, реформу й підтримує.

Андрій Швадчак теж підтримує саму ідею реформи, але має більш скептичне ставлення до її практичної реалізації. Адже “Політика власності”, яка й покаже “зрада” це чи “перемога”, все ще не написана і не представлена Кабміном. Втім, проблему вирішувати треба і бажано якнайшвидше.

“Відсутність такого стратегічного документу зумовила ситуацію, коли в Україні нараховуються тисячі суб’єктів господарювання державного сектору економіки, але кожне друге з яких непрацююче, і лише кожне шосте — прибуткове. При цьому, функції власника таких суб’єктів господарювання здійснюють більше 80 органів та відомств”, — каже пан Швадчак.

Вибір без вибору

Експерти згодні, що зараз вирішувати ці дилеми з держсектором нас змушує саме життя. Чекати довше вже немає змоги, бо ресурсів все менше, а проблем — все більше. А зараз, до того ж, є й стимули від партнерів. Від цього та інших законів, що мають “розвантажити” державу, залишивши у власності виключно важливі та прибуткові компанії, залежить отримання $1,4 мільярдів від Світового банку. Це — “пряник”, який в разі невиконання реформи перетворюється на “батіг”, адже закривати “дірки” в бюджеті буде важче.

“Цей закон готувався близько 9 років. Зміни робилися обережно, адже вони впливали на багатьох стейкхолдерів зі своїми групами впливу. Міжнародні партнери пришвидшили цей процес, і Україна наблизилися до кращих практик, — запевняє Денис Шемякін. — Ця реформа — приведення принципів корпуправління до міжнародних стандартів розвинених країн. Прозорість в управлінні держкомпаніями — це те, чого від нас очікували міжнародні партнери. Ці зміни були однією з складових на шляху до євроінтеграції, подальшої співпраці з МВФ, Світовим банком, це індикатор Плану для програми Ukraine Facility””.

Втім, він теж визнає що корпоративна реформа поки що далека від “хепі-енду”.

“Реформа встановлює фундаментальні умови для нової системи управління. Але велику вагу матиме його втілення у підзаконних актах і практична реалізація. Таким чином, цей закон — лише перший крок на великому шляху трансформації”, — вважає експерт.

Андрій Швадчак теж вважає, що поки що зарано давати реформі оцінки, хоча навіть активізація цьому напрямку — це вже добре.

“Прийняття закону — це, зокрема, адаптація нашого законодавства з управління держпідприємствами до вимог ЄС, і це вже позитивний вплив з точки зору нашого руху до ЄС. Ми очікуємо, що тріаж держпідприємств (поділ на ті, які необхідно залишити у держвласності, а які — продати або ліквідувати), дозволить залучити приватні інвестицій як у розвиток цих активів, так і в бюджет”, — оцінює перспективи фахівець.

Але є й ризики.

“Нагальною є проблема недостатності публічної інформації про держкомпанії. Недостатній обсяг даних істотно знижує прозорість роботи держпідприємств, ускладнює громадський контроль та сприяє корупції, — впевнений юрист. — Новий закон передбачає, що вимоги до прозорості та розкриття інформації щодо діяльності держпідприємств будуть визначатися в “Політиці державної власності”, і ми будемо слідкувати за їх реалізацією”.

Тобто, ідея корпоративної реформи загалом непогана. Вона не лише вирішує наші давні проблеми зі “шпагатом” між радянським минулим та європейським майбутнім, у якому застрягла вся наша державна промисловість більш як на 30 років. Але й має привести прямо до бюджету гроші від партнерів, що під час війни вкрай важливо. Звісно, якщо цей та інші законопроєкти з “пакету” від Світового банку проголосують та підпишуть вчасно, доки не настав дедлайн.

Але все залежатиме від “Політики державної власності” та інших рішень влади. Як кажуть, “диявол криється в деталях” — і це саме той випадок. Реформа ще не отримала свого практичного наповнення від Кабміну, через що й важко оцінити її майбутній вплив як “зраду” чи “перемогу”.

Єдине, що бентежить — якби Світовий банк не пообіцяв нам перерахувати за реформу 1,4 мільярди, то ми б, швидше за все, так і не почали вирішувати це питання. І от саме ця “державна безпорадність” під час війни засмучує.