Бюджет як мірило бюрократичної нахабності

Щороку Мінфін дає відповіді на чимало запитань. Головне з них: як витягти більше грошей з економіки? Аргументація чиновників: це потрібно для задоволення соціальних потреб. Друге за важливістю питання максимізації витрат на державні закупівлі, мовляв, бюджет не можна “проїдати”, а треба використовувати для розвитку економіки. Третє для бюрократів: збільшення видатків на утримання самих себе. Цей процес зазвичай не афішують: гроші виділяють завуальовано у непрофільних статтях, різними каналами, їх для задоволення апетитів не вистачає, тож деякі відомства сходяться в запеклій сутичці... Для них отримання більших сум — це зростання їхнього суб’єктивного впливу на суспільство, встановлення залежності колективів від їхніх рішень, посилення влади. Саме тоді й з’являються можливості маніпулювати, зокрема, податковими вимогами в той чи інший бік. Для клерків не існує меж, вони не вважають когось рівними собі, але такі їхні пріоритети шкідливі для економіки.

Питання максимізації бюджетних вилучень із реального сектору — це перше надзавдання, що не має національних ознак і кордонів. Згадаймо досвід Швеції, Франції, Італії, Німеччини та інших європейських держав, які в 1970—1980 роках переживали часи захоплення соціалістичними ідеями і збільшували фінансовий вплив чиновництва. Тоді їхні держбюджети сягали понад 50% ВВП. Наслідками цього були гальмування розвитку, небачене безробіття, знецінення національних валют. У Швеції, яку нерідко пропонують як приклад ідеальної моделі соціалізму, чотири роки поспіль, починаючи з 1990-го, зменшувалися обсяги ВВП, дефіцит бюджету сягав 13—14% валового продукту, а безробіття вибухнуло з 1,5% до 13%. Відмова від патерналізму сталася практично у всій Західній Європі й була рішучою. Хоча бюджетні моделі європейських держав і досі залишаються більш соціалізованими, ніж аналоги в Південно-Східній Азії чи Північній Америці.

Українська влада вилучає гроші з реальної економіки: у 2010—2012-му темпи зростання доходів держбюджету суттєво випереджали темпи збільшення обсягів вітчизняного ВВП. Способи максимізації надходжень до скарбниці відомі: податкові й неподаткові побори; неповернення ПДВ експортерам; внутрішні та зовнішні державні запозичення (коштом яких фінансують зухвалі дефіцити державних кошторисів); продаж, оренда або прибуткове володіння держактивами (підприємствами, нерухомістю, акціями, валютними цінностями тощо).

Про податкові митарства ми вже говорили, однак використання цього інструменту замало нинішнім керманичам. Вони продовжили політику надзвичайних запозичень і довели до непомірних розмірів короткострокові державні зобов’язання, потрапивши у так звану боргову пастку. У 2009—2010-му дефіцит бюджету сягав близько 1/3 видатків, а загальні суми кредитів, отриманих урядом чи за його участю, становили відповідно 100 млрд грн і 140 млрд грн. Дефіцит бюджету України щодо ВВП дорівнював у ці роки близько 9—10%. Приблизно таким самим його рівнем відзначалися в цей час й бюджети США і Франції. Проте Україна не США і не Франція, які отримували позики на 15—30 років під 2—3% річних, натомість наша держава — на вкрай стислі терміни під захмарні відсотки в іноземній валюті. Приклад “старших братів” надихнув на такі антикризові кроки й інших нині безнадійних боржників: Грецію, Португалію, Ірландію, які збільшили фінансування бюджетних дефіцитів до 11—14%. Наслідки відомі.

Але українські державні винахідники (окрім отримання кредитів) розробили витончений спосіб вилучення ресурсів на бюрократичні потреби. 2008-го, під час кризи, за ініціативою тодішнього президента було ухвалено закон про створення стабілізаційного фонду, до якого дозволено залучати кошти шляхом випуску та продажу держоблігацій. Такі грошові засоби уряд використовує поза бюджетом і поза рішеннями парламенту. Для операцій знадобилися банки, націоналізовані після банкрутства в роки кризи. Вони надають отримані від продажу облігацій фінансові ресурси в кредит підрядчикам для будівельних проектів влади або перекривають борги державних корпорацій. За природою стабілізаційний фонд нічим не відрізняється від дефіциту бюджету, а безконтрольність використання держпозик є черговим чиновницьким вивертом, що дав змогу ще й знизити у звітності реальний рівень перевищення видатків держскарбниці над доходами. Фактично дії з коштами цього фонду суперечать Конституції, але правове неподобство й економічне нахабство тривають.

Жити в борг — погано закінчити. А платити такі відсотки — це просто бути приреченим на банкрутство, що вже розпочалося з 2011 року. 2012-го процес сягне свого піка. Ще один негативний наслідок — більшу частину позик було отримано від вітчизняних банків. А отже, якби не уряд, кредити надійшли б суб’єктам реальної економіки для розвитку виробництв. До того ж вільне кредитування підприємств є процесом відбору фінустановами найефективніших галузей, проектів. Завдяки цьому здійснюються структурні зміни в розподілі капіталу, а відтак вдосконалення національного господарства. Отже, ці процеси відкладені на невизначений час.

Спрямування на потреби влади левової частки банківських ресурсів мало й інші негативні наслідки. Під її тиском і за відсутності альтернатив для розміщення ліквідності фінустанови були змушені невиправдано знизити відсотки за позиками: 6—7% річних у гривні не давали їм змоги покривати реальну вартість ресурсів. Нагадаємо, що тоді облікова ставка НБУ коливалася від 8% до 9,5%, а гривневі депозити коштували не менше ніж 10—11%. Давати дешеві кредити вдалося примусити лише державні банки, яким регулятор виділяв емісійні гривні. Наслідок такої політики — критичний стан банківської системи: брак платіжних засобів підкинув відсоткові ставки з 2—4%, якими вони були ще два роки тому, до 20—30%. А на ринку кредитування корпоративного сектору Кабмін розхитав гойдалку відсоткових ставок до небачених в останнє десятиріччя значень — 35—40%. Дефіцит позик зупинив міжгалузевий перерозподіл капіталів, законсервував стару структуру економіки, а надвисокі ставки “з’їли” власні прибутки компаній.

Інший бік держзапозичень — іноземні кредити — теж гіпертрофований. У 2009—2010 роках їхні обсяги підскочили до $5 млрд і $6,2 млрд. За їхньою допомогою було штучно виправлено дисбаланс між валютними надходженнями і видатками країни, створено ілюзію профіциту платіжного балансу. 2010-го і в першій половині 2011-го НБУ рапортував про зростання валютних резервів. Але надмірний попит влади на міжнародні позики спричинив стрибок відсотків за суверенними єврооблігаціями (до 11—12%) і витіснив з поля міжнародних запозичень приватних суб’єктів вітчизняної економіки.

2012-го настав час повертати накопичені борги й обсяги надлишкового (дефіцитного) бюджетного фінансування мають суттєво зменшитися. Цього року на погашення раніше отриманих державою кредитів і сплату відсотків має бути спрямовано майже 100 млрд грн (2011-го витратили близько 90 млрд грн). Щоби профінансувати повернення та обслуговування загального державного боргу, уряд сподівається отримати нові позики на потрібну суму. Дефіцит бюджету планується на рівні 45 млрд грн. Отже, загальна потреба в додаткових надходженнях — приблизно 140 млрд грн. Становище вельми скрутне: джерел запозичення бракує, кредитні рейтинги падають, борг зростає за рахунок накручування відсотків. Україна фактично перетнула критичний рівень, після чого нові кредити не можна отримати в обсягах, достатніх для погашення та обслуговування старих. Для пошуку коштів влада йде на скорочення фінансування поточних традиційних потреб і, як завжди, передусім переглядає соціальні зобов’язання. Видається це як героїзм владолюбців у скрутні часи, ніби брак засобів породжений об’єктивними причинами… Якими можуть бути наслідки? Триватимуть “викручування рук” господарствам і фінустановам фіскальними органами, знекровлення банківсько-кредитного ринку через непомірні запозичення уряду. Не виключене й надлишково-емісійне наповнення грошового обігу (на яке може піти НБУ в умовах невиконання бюджету) з відповідними інфляційними процесами.

Ще одним украй шкідливим для країни способом максимізації надходжень до бюджету є свавільне використання прибутків державних підприємств і доходів від приватизації останніх. Владі закортіло бюджетним коштом збудувати стадіони, готелі, аеропорти, дороги. Відповідних доходів скарбниця не акумулює, і джерелом капіталовкладень мали б бути приватні фонди. Але для нинішнього керівництва це не проблема. Воно, ніби приватні власники держустанов, розпорядилося відібрати в них прибутки і спрямувати на цілі, потрібні владному клану. Те, що такі дії підривають фінансовий стан і розвалюють компанії (а за ними й контрагентів), нікого не хвилює. Особливо характерна ця ситуація для ДП “Укртрансгаз”, що експлуатує магістральну газотранспортну систему і забезпечує подачу блакитного палива до Європи. Держпідприємство, отримуючи солідні прибутки, не може, як відомо, профінансувати роботи з модернізації та капремонту ГТС, адже надходження є складовими потоків непрозорої системи формально збиткової НАК “Нафтогаз України”.

У сфері приватизації об’єктів державної власності панує інший принцип: гроші нікого не цікавлять, підприємства не продаються й за півціни, а права власності передаються заздалегідь визначеним особам. Головне, щоб юридично й комар носа не підточив. Непотрібних потенційних учасників відсікають надуманими вимогами, а аукціони перетворюються на фікцію.

Отак і володарюють: здирають шкуру з одних, дарують пряники іншим. Тупцюють як слон у посудній крамниці: знищують бізнеси, розтринькують фінанси та суспільне багатство.

Друге надзавдання бюрократів:правдами і неправдами спрямувати гроші з бюджету на держзакупівлі. У цьому питанні кожний міністр при справі. Знайти “зрозумілих” постачальників і підрядчиків та максимізувати потік відомчих асигнувань саме на оплату контрактів із ними. До того ж бізнесменам при владі й шукати нікого не треба: у них свої фірми, які виконують соло на безальтернативних конкурсах із розміщення держзамовлень.

У 2011-му для вирішення цього завдання були заморожені зарплати в освіті та медицині (розморозили їх лише після пікетувань урядових будинків) і пенсії рядових пенсіонерів. Пізніше, у другій половині року, пішли на зменшення виплат чорнобильцям, афганцям, дітям війни. Неважко передбачити подальше скорочення соціальних виплат в умовах зниження позичкових надходжень до скарбниці.

Що поганого в розгортанні обсягів держзакупівель? Якщо навіть не звертати уваги на корупційні нюанси (що призводять до завищення цін закупівель і викидання бюджетних фінансів на вітер, а точніше у приватні кишені), слід звернути увагу на неефективність виконання таких замовлень. Державні розпорядники бюджетних коштів за визначенням є псевдо-замовниками: вони замовляють не для себе і не за свої гроші. Тому якість товарів, робіт, послуг зазвичай незадовільна. А якщо виконавцем виступає державна компанія, то невимогливість замовника помножується на безвідповідальність підрядчика.

Хто головні підрядчики Кабміну? Державні компанії: Укравтодор, що освоїв 2011 року майже 9 млрд грн бюджетних асигнувань; Укрзалізниця та інші підприємства транспортно-інфраструктурного відомства — понад 9 млрд; підрядчики Міненерго — понад 11 млрд грн тощо. Є де розгулятися, а ось результатів роботи не видно. І це не дивно: частина грошей не спрямовується на оплату робіт та послуг, іноді держзамовлення не виконуються. Та й хто може проконтролювати виконання? Міністерства-відомства? Рука руку миє.

Окрім того, в останні роки спостерігається перетягування ковдри держзакупівель у центр, коли замовниками виступають органи центральної влади й оплачують дедалі помпезніші проекти. Це, щоправда, збіглося з підготовкою до Євро-2012, але все одно гігантоманію нікуди не сховаєш. І не всі проекти пов’язані з чемпіонатом. Німецький економіст Вальтер Ойкен якось зауважив: “…Там, де економікою переважно керує централізована адміністрація, зазвичай беруться за спорудження гігантських інвестиційних об’єктів. Так було в Німеччині після 1936 року, у Росії після 1928-го і в таких несхожих суспільствах, як держава інків,.. стародавній Єгипет”. Гігантоманія, що поглинає величезні суми, шкодить розвитку, бо відвертає їх від інших потреб суспільства. Тому школи й лікарні не в пріоритеті.

І, нарешті, третє доленосне завдання бюрократів: збільшення видатків на апаратні потреби, добробут. Влада ставить рекорди з перетягування бюджетної ковдри: витрати на утримання її структур зростають значно швидше, ніж надходження до скарбниці. Особливих успіхів досяг силовий блок: прокуратура, міліція, служба безпеки, податкова та президентська адміністрація. (Поза цим переліком — витрати на шахське оздоблення апартаментів і літаків перших осіб держави, які не підлягають аналізу.) Попри бюджетний дефіцит, видатки на утримання силовиків щороку зростають ледь не на половину. Звідки така щедрість, чим вони заслужили і чи не є це виявом пріоритетів влади? Не набагато відстають й інші урядові структури: і фінансові, і промислові, і аграрні. Схоже на те, що чиновництво відчуло: маятник влади качнувся від демократії до бюрократії, і хоче надолужити те, що не змогло взяти раніше. І що цікаво: видатки на утримання органів держуправління зростають, а уряд наголошує на зменшенні чисельності держслужбовців та витрат на оплату їхньої праці. Можливо, це лише популізм, а можливо, керівництво не збирається ділитися з простолюдом, якого вистачає і в апараті влади.

Отже, оцінюючи нинішню бюджетно-перерозподільчу модель, треба використовувати терміни гіперцентралізована, нахабно-паразитуюча, невиправдано витратна. Участю в економіці вона, на жаль, витісняє конкурентоспроможних господарників, віддаючи перевагу лише окремим структурам та утриманцям. За великим рахунком, така модель є прокризовою, дефіцитною — за будь-яких макроекономічних умов погіршує можливості продуктивного накопичення капіталу, його структурної модернізації та ефективного використання.

Структурні зміни в царині бюджетної системи України, які дають змогу зняти значною мірою фінансове напруження та мінімізувати негативний вплив цієї системи на економіку, можна звести до таких:

— зменшення частки бюджету у ВВП країни (скорочення урядових запозичень, недопущення затримок відшкодування ПДВ, погашення накопиченої заборгованості за цим податком, зменшення обсягів державних закупівель, ліквідація субсидій збитковим держпідприємствам, зокрема теплокомуненерго, у вугільній промисловості, урізання витрат на матеріально-технічне, соціально-побутове забезпечення апаратників);

— ліквідація стабілізаційного фонду, який приховано накопичує державний борг, а з цим і заборона кредитування державою заборгованостей держкорпорацій, держбанків;

— безумовне прийняття бездефіцитного, а після виправлення торговельного і платіжного балансів профіцитного бюджету, що дасть змогу поступово повертати внутрішні позики і збільшувати ринкові інвестиційно-кредитні ресурси економіки, зменшувати суверенний зовнішній борг та витрати на його обслуговування;

— оптимізація управління держборгом, насамперед шляхом реструктуризації чинних зобов’язань;

— зменшення в 2012—2013 роках частки держзакупівель у видатках бюджету і ВВП України удвічі-втричі, у подальшому досягнення рівня європейських країн — не більше ніж 2% валового продукту (з цією метою передати функції замовників і виконавців підрядних робіт спеціального промислового, великого інфраструктурного, дорожнього будівництва приватному сектору; розділити державні монополії на 10-15 самостійних підприємств за регіональною ознакою, створити умови конкуренції між ними; розміщувати держзамовлення на конкурсних засадах, якщо їхні обсяги перевищують 1 млн грн, проводити конкурси на зниження вартості тощо);

— проведення відкритої приватизації демонополізованих держкорпорацій шляхом продажу окремих пакетів акцій на міжнародних аукціонах (причому мають бути заборонені штучне обмеження учасників, передача в одні руки контрольних пакетів та забезпечене завчасне і повне інформування про приватизаційні процеси, запроваджений роздрібний продаж акцій українським громадянам шляхом відкритої підписки на них за фіксованою ціною);

— щорічне зменшення частки витрат на утримання апарату влади в загальних держвидатках (для цього перейти на нормативний спосіб їх розрахунків; скасувати право урядових органів щороку здійснювати капітальні витрати: купівля автомобілів, техніки, меблів, будівельні роботи тощо; вивести об’єкти надання побутових, лікувальних, оздоровчих, дозвільних послуг зі складу міністерств і відомств; зменшувати кількість державних органів за рахунок оптимізації управлінських функцій та інтеграції допоміжних підрозділів тощо).

В інтересах суспільства за рахунок скорочення урядових витрат, на які жирує бюрократія, по-перше, зменшити суму вилучень ресурсів із ринкового обороту, забезпечивши зниження частки бюджету у ВВП до рівня, що не перевищуватиме 23—24% (що дає змогу зняти надмірне податкове навантаження й запровадити модель накопичувального пенсійного страхування). По-друге, доцільно збільшити як мінімум удвічі-втричі фінансування галузей розвитку людини: освіти, науки, культури, інформатики, охорони здоров’я, екології, ЖКГ, які зараз занедбані. По-третє, суттєве урізання частки корумпованих бюджетних операцій допоможе зменшити соціальне розшарування суспільства.

Урізання видатків бюджету за непродуктивними напрямами може дати разючі результати:

— оптимізація управління боргом зменшить їх зі 100 млрд грн до 55—60 млрд грн (лише ця економія становить 2,7-2,8% ВВП);

— ліквідація державного стабфонду повертатиме економіці мінімум 25 млрд грн щороку (а це 1,6% ВВП);

— недопущення дефіциту бюджету, який зараз фінансують доходами від приватизації, — 10 млрд грн (0,7% ВВП); плюс ще 8—10 млрд грн (0,7% ВВП) дадуть додаткові надходження від приватизації за відкритими аукціонними процедурами;

— скасування субсидій збитковим державним і комунальним підприємствам заощадить до 40 млрд грн (2,7% ВВП);

— скорочення фінансування держзакупівель — 40—50 млрд грн (3,0-3,8% ВВП);

— зменшення витрат на утримання чиновницького апарату становитиме 8—10 млрд грн (а це 0,6-0,7% ВВП, очікуваного у 2012 році).

Отже, загальна економія може сягати 190—200 млрд грн (12,7—13,3% ВВП).Для порівняння: цього року загальні видатки бюджету дорівнюватимуть приблизно 450 млрд грн (або 29—30% валового продукту). Тобто понад 40% суспільних накопичень нині викидається на вітер! Разом із фінансуванням боргових зобов’язань держави вони становлять майже 60% бюджету країни.

Цією публікацією професор, екс-голова Фонду держмайна України Володимир Лановий продовжує авторський цикл, присвячений огляду хронічних хвороб вітчизняної економіки, виявленню їхніх причин та методам лікування. В наступній публікації йтиметься про ілюзію макроекономічної стабільності.

Володимир ЛАНОВИЙ, президент Центру ринкових реформ