Бюджет і борг затяжної війни

Необхідність ведення тривалої боротьби з агресором потребує як консолідації внутрішніх зусиль, так і подальшого залучення зовнішньої допомоги.

Доходи зведеного бюджету України з урахуванням грантів у першому кварталі 2024 року перебували на рівні 47,4% ВВП і перевищили довоєнний рівень у півтора разу. Без урахування іноземних грантів доходи бюджету збільшилися з 30,4% ВВП у 2021 році до 36,2% ВВП у першому кварталі 2023-го і до 45% ВВП у першому кварталі 2024-го (див. рис. 1).

Важливою складовою доходів бюджету стали кошти спеціального фонду в частині благодійних внесків і передачі військової техніки (в бюджетній класифікації — “інші джерела власних надходжень бюджетних установ”). У першому кварталі 2024 року це джерело дало 7,8% ВВП надходжень до бюджету.

Продовження вагомої міжнародної підтримки України підживлювало споживчі та інвестиційні видатки бюджету. Хоча надходження цієї підтримки було вкрай нерівномірним і ускладнювало планове виконання бюджету. За перший квартал 2024 року до бюджету надійшло 10,2 млрд дол. у формі іноземних кредитів і грантів, однак їхні затримки в січні-лютому 2024-го спонукали уряд до неповного фінансування планових видатків бюджету та вилучення коштів із казначейських рахунків.

Відносний обсяг видатків бюджету під час війни зріс майже удвічі — з 34% ВВП у 2021 році до 58—59% у першому кварталі 2023-го і 2024-го. Такий приріст пояснювався виключно зрослими потребами сектору безпеки, оборони й охорони правопорядку. А видатки бюджету на соціально-економічні програми навіть зменшилися — з 28% ВВП у 2021 році до 22—23% ВВП у першому кварталі 2023-го і 2024-го.

На рис. 2 зображено відносну величину бюджетних видатків за функціями держави упродовж 2021—2024 років. Найпомітніше зросли видатки на оборону — з 2,3% ВВП у 2021 році до 27—29,6% у січні—березні 2023—2024 років. Видатки на громадський порядок і безпеку збільшилися майже утричі — до 9,1% ВВП.

Для компенсації зрослих витрат держава вимушена була передусім скорочувати видатки на економічну діяльність — з 5,4% ВВП у 2021 році до 1,4% у 2024-му і на освіту — з 5,7% ВВП у 2021 році до 4,6% у 2024-му. Фінансування охорони здоров'я зменшилося з 3,7 до 3% ВВП. Падіння вкладень держави у накопичення людського капіталу під час війни навряд чи можна було уникнути. Але хронічно затяжний характер цих процесів матиме незворотні деструктивні наслідки для України.

Видатки на соціальний захист і забезпечення в першому кварталі 2024 року було профінансовано на рівні 7,7% ВВП, що дещо перевищує показник 2021-го, але не дотягує до рівня 2023-го. Видатки цього виду зростали за рахунок виплат внутрішньо переміщеним особам, допомог по інвалідності та при втраті годувальника.

Попри кратне збільшення обсягів державного оборонного замовлення, воно забезпечувало контрактування лише третини продукції, яку потенційно могли б виробляти вітчизняні підприємства оборонно-промислового комплексу (ОПК). Видатки українського бюджету на безпеку і оборону 2024 року заплановано в сумі 46 млрд дол., а видатки бюджету агресора — 115 млрд дол. Військова допомога США Україні у розмірі 47 млрд дол. (затверджена у квітні 2024 року) зменшує цей розрив, але не закриває його повністю.

Одним із чинників недостатності бюджетних коштів для базових потреб воюючої країни є стрімке зростання видатків на сплату відсотків за внутрішнім боргом. У абсолютному вираженні вони збільшилися з 17,4 млрд грн у першому кварталі 2021 року до 27,3 млрд у першому кварталі 2024-го. Річна величина цих видатків 2024 року має досягти 260,3 млрд грн.

Детермінантами збільшення відсоткових виплат є утримання на високому рівні облікової ставки Нацбанку та пропонування банкам високодохідних депозитних сертифікатів НБУ, що є прямими конкурентами короткострокових ОВДП. Унаслідок цього середньозважена ставка розміщення ОВДП підвищилася з 11,4% у 2021 році до 18,7% у 2023-му і 17,3% річних у січні—квітні 2024-го.

Реальна облікова ставка НБУ наприкінці 2023 року становила 9,9% річних за інфляцією ex post і 6,4% за інфляцією ex ante. Зазнавши падіння реального ВВП майже на третину, економіка України вже два роки функціонує в режимі аномально високих відсоткових ставок. У квітні 2024-го після зниження номінальної облікової ставки до 13,5% її реальний рівень усе ще перевищує 10% річних.

Показово, що серед країн із ринками, що формуються, середній рівень реальних ставок центральних банків (ex-post) 2023 року становив лише +1,0%, а серед розвинених країн — -1,3% річних. При цьому найбільш монетарно обачливими країнами були: Болгарія (із ставкою -6,5%), Сербія (-5,9), Швеція (-4,8), Польща (-4,8), Угорщина (-4,0), Молдова (-3,9), Чехія (-3,5%).

Завищення відсоткових ставок за внутрішнім державним боргом в Україні вочевидь погіршує економічну стійкість і обороноспроможність країни під час війни.

Державний і гарантований державою борг станом на 1 квітня 2024 року досягнув 5,9 трлн грн, або 90,6% ВВП за минулий рік. Відносно початку 2022 року розмір боргу збільшився на 3,3 трлн грн. А валютний еквівалент державного боргу за цей же період зріс на 40 млрд дол.

Тривожним симптомом погіршення боргових проблем України є рішення Конгресу США про надання фінансової допомоги Україні не у формі грантів, як було раніше, а у формі кредитів. Це рішення збільшить державний борг України лише 2024 року на 7,8 млрд дол., або на 5% нашого ВВП. За наслідками цього рішення кратно зменшиться і частка грантів у структурі зовнішнього офіційного фінансування України: з 29% у 2023 році до 12% у 2024-му.

Для всіх розсудливих людей очевидним є те, що утримання стійкості України під час війни та відбудова її економіки потребують залучення максимально можливої частини коштів у формі грантів, а не кредитів. Адже навіть після закінчення війни суттєві людські та матеріальні втрати від неї не дадуть змоги нашій країні без проблем обслуговувати накопичені борги. На жаль, вузькоегоїстичні інтереси правлячої еліти Заходу часто беруть гору і в питаннях підтримки України.

Крім того, на початку 2022 року державний борг України становив 49% ВВП, а через три роки він наближатиметься до 100% ВВП. Надмірне покладання на позики підвищує ризики неплатоспроможності держави і негативно впливає на рішення приватних інвесторів. Це підриватиме внутрішній інвестиційний процес і гальмуватиме залучення зовнішніх інвестицій до економіки навіть після закінчення війни.

Експерти МВФ, провівши комплексний аналіз боргової стійкості України в березні 2024 року, зробили висновок про те, що гарантування платоспроможності держави потребуватиме зниження рівня державного боргу до 82% ВВП у 2028 році і до 65% ВВП у 2033-му.

Для економічного відродження країни та відновлення боргової стійкості критично необхідними є реструктуризація зовнішнього державного боргу України на суттєво пільгових умовах як 2024-го, так і 2026 року, а також істотне збільшення частки грантів у структурі зовнішнього офіційного фінансування.

Під час війни суттєво збільшилися валові державні позики. Так, урядом було запозичено 0,6 трлн грн із зовнішніх і внутрішніх джерел 2021 року і 1,7 трлн грн — 2023-го. У першому кварталі 2024 року валові позики становили 0,5 трлн грн. Водночас значущість зовнішніх позик істотно зросла: їхня частка підвищилася із 30% сумарних позик у 2021 році до 75% у 2024-му.

Чисті зовнішні позики (за вирахуванням погашення боргу) у січні—березні 2024 року досягли колосальної величини — 21,5% ВВП. А чисті внутрішні позики становили лише 1,7% ВВП (див. рис. 3). Незначна місткість ринку ОВДП, їхня низька строковість і висока вартість визначали скромну роль внутрішніх позик у фінансуванні дефіциту. При загальній сумі чистих запозичень до бюджету 365,6 млрд грн 2024 року внутрішні позики забезпечили лише 27,5 млрд грн чистого фінансування.

Бюджетний дефіцит у першому кварталі 2024 року становив 167 млрд грн, або 10,7% ВВП, і був нижчим від річних показників 2022-го і 2023-го, але не перекреслював м'якого характеру фіскальної політики. Така політика підтримувала споживчий та інвестиційний попит у країні й виступала одним із факторів зростання ВВП.

На жаль, з нинішнього року стимулюючий вплив фіскальної політики на реальну економіку зменшуватиметься. Меморандумом із МВФ передбачено здійснення політики бюджетної консолідації з покращенням первинного балансу загального уряду на 7,6% ВВП у 2024 році і на 5,4% ВВП у 2025-му. Меморандум містить також максимально дозволену величину так званого необоронного первинного дефіциту — видатків, не пов'язаних з оборонними і відсотковими виплатами, за мінусом доходів. Так от, ця величина за підсумками 2024 року має бути від’ємною і досягати -5% ВВП.

Надалі бюджетна політика відображатиме болісні компроміси між потребами ведення військово-оборонних дій і утримання соціально-економічної стійкості країни. Але безумовним пріоритетом під час війни за збереження державності мають стати адекватне фінансування урядом оборонного замовлення, інвестиційна підтримка державних підприємств ОПК і надання стимулів приватним інвесторам, фінансування будівництва оборонно-фортифікаційних споруд і раціоналізація видатків на обслуговування боргу, а також опрацювання питань податків на споживання, ресурсно-екологічних податків і прогресивного оподаткування доходів населення у контексті підвищення економічної самодостатності країни. 

Тетяна БОГДАН, директорка з наукової роботи “Growford Institute”