Нынешний глава Минфина Александр Данилюк в экономических кругах считался человеком либеральных взглядов. Он был одним из основателей Центра Кахи Бендукидзе в Украине, и поэтому его приход на должность министра финансов, а также части команды Центра Бендукидзе в Минфин у многих ассоциировался с продолжением либеральных преобразований в экономической и налоговой сфере, о чем выходили большие обнадеживающие статьи.
Теперь, по прошествии двух лет, которых, в общем-то, было вполне достаточно, чтобы самому стать украинским Кахой Бендукидзе, все сегодня спорят лишь о дате неизбежной отставки министра. Он растерял доверие многих: и либерально настроенных молодых экономистов, которые с первых дней ему несли детально проработанные уже в парламентских комитетах пакеты налоговых реформ, и старых бюрократов из окружения президента и премьера…
Авторы этой статьи принадлежат к различным группам, которые волонтерским трудом разрабатывали и продвигали “через” Министерство финансов налоговые реформы. Прощание с иллюзиями было для всех нас и многих наших коллег болезненным.
Из реформаторов в бюрократы
После Майдана гражданское общество требовало изменений в подходах к управлению страной, целью которых было запустить экономический рост в размере 7—10% в год. На этой волне в 2015 г. развернулась нешуточная борьба двух концепций налоговой реформы: от Министерства финансов, возглавляемого Натальей Яресько, и налогового комитета парламента под предводительством Нины Южаниной (законопроект №3357). В результате этого противостояния с 2016 г. начала работать единая ставка по ЕСВ в размере 22%, и налоговая нагрузка на экономику, как показал факт 2016 г., снизилась на существенные 3% ВВП. А потом реформы заглохли.
После провальных, с точки зрения экономических преобразований в госфинансах, 2014-го и 2015 г., в 2016-м пост министра финансов занял Александр Данилюк. Он сразу объявил, что считает себя либертарианцем, а Министерство финансов станет драйвером реформ. На встречах с блогерами и бизнесом, в интервью журналистам новый министр декларировал свою приверженность новому курсу и в первую очередь заявлял о своем намерении изменить налоговую сферу. Первые шаги были в русле его заявлений — создание рабочей группы по изменениям в Налоговый кодекс, решительное наступление на налоговую службу и попытка реформировать ГФСУ. Все это воспринималось с огромным воодушевлением.
Данилюк показал себя грамотным менеджером, собрав вокруг себя новую команду. Организация работы министерства стала на голову выше той, которую демонстрировали предыдущие министры. Сотрудников министерства как будто подменили. Они стали открыты для диалога, рассылали всем заинтересованным лицам любые изменения в документах, новые предложения от всех стейкхолдеров. Была настоящая коллективная работа. Впервые в истории Украины авторы проекта закона активно участвовали в его подготовке, а министерство взяло на себя роль модератора. Казалось, наконец-то экономика Украины получит шанс, задышит.
Но в 2017 г. что-то пошло не так. Активность министра снизилась. Не слышно было официальных заявлений драйвера реформ ни о сокращении расходов бюджета, ни о необходимости снижения налогов, ни о пересмотре финансируемых программ, ни о пересмотре функций государства, многие из которых утратили свою актуальность. Бюджет 2016-го, 2017-го и уже 2018-го из года в год продолжает финансировать архаичные “советские” институты.
Когда речь шла о косметических изменениях в налоговой системе, все получалось. Но как только речь заходила о радикальной, по-настоящему прогрессивной реформе по замене налога на прибыль налогом на выведенный капитал (НнВК) — все посыпалось из рук министра. Политику министерства начали озвучивать в Facebook советники министра, посмеиваясь над наивными активистами. Шансы на экономический рывок таяли с каждым днем.
Затхлая возня
Затянув с началом формирования новой рабочей группы, Минфин не подготовил проект закона о налоге на выведенный капитал к 1 июля 2017 г. Кабмин не подал его в парламент даже с опозданием, как это делалось в предыдущие годы, а почему-то направил на повторное рассмотрение в Национальный совет реформ. Так протянули 2017 г. В 2018-м обществу был предъявлен новый аргумент — позиция МВФ. Кредиторы выступали против налоговой реформы. Но позиция МВФ всегда базируется на тех фактах и аргументах, которые им предоставляет Министерство финансов. То есть министр финансов мог представить те расчеты, ту аргументацию, которыми оперируют сторонники реформы. Но до МВФ почему-то донесли позицию анонимных “схемщиков” — противников реформы. Значит, сам министр уже не являлся на тот момент сторонником конструктивных преобразований в стране.
Что случилось с Александром Данилюком в 2017-м? Куда делся энтузиазм? Ведь министр, объявивший себя либертарианцем, а свое ведомство — драйвером, мог бы при такой поддержке бизнеса совершить что-то большее. Хотя бы в сфере публичных финансов. Сформировать это новое видение налоговой системы, сделать саботаж изменений невозможным.
Сегодня мы подошли к черте, когда послемайданная открытость Минфина прошла, как детская болезнь. Только из кулуаров Кабмина мы узнаем о грядущей рокировке — нам готовят нового министра финансов, а налоговую службу хотят переподчинить. И остается только гадать, помешали ли Данилюку осуществить перемены, или он сам не смог.
А ведь как все хорошо начиналось. Став министром финансов, Александр Данилюк сразу проявил открытость и провел встречу с блогерской средой, которая закончилась приглашением на встречу с министром “команды 3357”. Знающие люди отговаривали туда идти, сказав, что Данилюк был ярым противником законопроекта №3357, и это будет только потеря времени. Но
30 мая 2016 г. встреча все же состоялась. Были представлены предложения по сокращению расходной части бюджета, а также только что подготовленный новый законопроект по налогу на выведенный капитал, который был написан после общения с иностранными консультантами. Группу выслушали и ничего не пообещали. Но ситуация через неделю поменялась. Нине Южаниной удалось убедить Владимира Гройсмана: до 1 июля следует подготовить реформу налоговой сферы, и нормы законопроекта №3357 должны были лечь в ее основу.
Министерству финансов было поручено изучить положения 3357-го и определить, какие именно нормы они готовы взять. 9 июня 2016 г. собралось большое совещание в Кабмине. Минфин оказался крайне консервативным и из №3357 взял лишь электронный кабинет и улучшение администрирования, полностью проигнорировав все снижения налоговых ставок. Открытым остался вопрос только по поводу внедрения НнВК. По расчетам Минфина и ГФС, его введение грозило бюджетной дырой в
40 млрд грн.
Но участникам дискуссии к этому времени удалось подготовить расчет доходов бюджета до конца 2016 г. и получить данные, что доходы будут перевыполнены на 50 млрд грн, о чем и было сообщено на заседании. Ответ — да, это верно, но их уже расписали в расходы. Другими словами, дали понять, что увеличение доли “распила” у Минфина в большем приоритете, чем какая-то там либерализация экономической среды в государстве. Это был первый звоночек, который показал, что Данилюк не склонен отстаивать либеральные взгляды.
Когда в конце июня
2016 г. Минфин подготовил бюджетную резолюцию, в которой ограничил расходы сводного бюджета на 2017 г. в размере 33,1% ВВП, стало понятно, что ничто не мешает запустить НнВК с 2017-го. К этому времени был сделан прогнозный расчет доходов сводного бюджета на 2017-й с введением НнВК. Выходило, что в этом случае получим минимум 32% доходов сводного бюджета, что спокойно укладывалось в 3-процентный дефицит бюджета. Но чуда реформ не случилось.
Бюджет-2017 — большое разочарование
Самым большим разочарованием было увидеть 15 сентября 2016 г. первый вариант бюджета страны на 2017 г., в котором расходы сводного бюджета были заложены на уровне 36% ВВП, напрямую игнорируя ограничения собственной бюджетной резолюции. Такое поведение Минфина во главе с его лидером четко дало понять, что Данилюк не только не заинтересован в либерализации бизнес-среды, но и активно участвует в процессе контрлиберализации.
При таких расходах было очевидно, что Минфину вместо либерализации придется увеличивать налоги. Что и было сделано. Минфин, ссылаясь на рекомендации МВФ, отменил льготы по НДС. Затем правительство подняло минимальную зарплату более чем в два раза, до 3200 грн. Потом еще депутаты захотели что-то себе — пришлось и акцизы поднимать на 30%. В итоге бюджет-2017 превышал ограничения бюджетной резолюции на +4% ВВП — министр финансов Александр Данилюк стал человеком, встроившимся в систему и забывшим о либеральных реформах в стране.
Также стоит упомянуть о том, что в конце 2016 г. Верховная Рада обязала Кабмин и Министерство финансов подготовить несколько законопроектов и внести их до 1 июля 2017 г. В том числе и законопроект по налогу на выведенный капитал. 2017 год не принес неожиданностей. Министерство финансов в целом игнорировало возложенные на него задачи и затягивало с созданием рабочих групп. Так, рабочая группа по НнВК была создана только в середине марта 2017-го.
Процесс сознательно затягивался, что в итоге привело к тому, что Министерство финансов провалило сроки подачи, ссылаясь на административные процедуры, и не внесло в Верховную Раду ни один из возложенных на нее законопроектов. МВФ, напуганный расширением расходов государства, поставил условие, что он не будет поддерживать ни один законопроект, ведущий к снижению налоговых ставок или предоставляющий налоговые льготы. Это, видимо, очень устраивало Минфин, которому был дан карт-бланш игнорировать любую либерализацию бизнес-среды, ссылаясь на мнение авторитетного МВФ.
И хотя тему налога на выведенный капитал подхватил президент, несколько раз публично обещая внести готовый законопроект по НнВК в парламент, но воз и ныне там. Оправдание за два года тоже не изменилось: необходимо сбалансировать бюджет.
По информации администрации президента, в марте 2018 г., когда президент уже был готов вносить законопроект в парламент, появилось письмо от МВФ, видимо, подготовленное не без помощи Минфина, в котором кредиторы ясно давали понять, что государству недопустимо предоставлять бизнесу налоговые льготы в размере 2% ВВП. Более того, министр финансов в марте 2018 г. также дал понять, что он не ведет переговоров с МВФ, поскольку считает, что нужно предложить компенсаторы для балансирования бюджета, и при этом предложил сократить бюджетные расходы на силовые ведомства. Это очевидная игра против запуска налога, поскольку расходы в 5% ВВП на силовые ведомства — это защищенная статья в любом бюджете, и, естественно, никто резать ее не станет.
Это лишний раз четко показывает суть нынешнего Минфина и его главы — он категорически против освобождения бизнес-среды и старается использовать все возможности для недопущения либерализации.
В то же время благодаря стараниям группы народных депутатов и Дмитрия Шимкива в мае удалось убедить МВФ занять нейтральную позицию по этому налогу. Поэтому теперь вопрос балансирования бюджета в рамках запуска НнВК исключительно в руках Минфина.
Мы как эксперты в бюджетной сфере проанализировали исполнение консолидированного бюджета за несколько лет и сделали прогноз развития экономики и доходов и расходов бюджета на три года вперед. Это позволяет нам утверждать, что у Минфина есть масса возможностей сбалансировать бюджет на три года с учетом запуска НнВК. Предложения переданы вместе с расчетами в Минфин. Поэтому надеемся, что Минфин выполнит свою техническую работу и представит сбалансированный бюджет.
Конечно, ради даже малейшего шанса продвижения налоговой реформы и особенно НнВК мы сдерживали себя от лишней критики, ведь надежда умирает последней. Этот текст — лишь констатация того, что наша уже умерла.
Михаил КУХАР
Даниил МОНИН, эксперт Института либеральной экономики, соавтор пакета реформ “Свободная экономика”
Павел СЕБАСТЬЯНОВИЧ, координатор гражданской платформы “Нова Країна”
