Землетруси, пандемія, війна: чому і як публічним закупівлям варто готуватися до надзвичайних ситуацій

Лише за минулий рік у світі зафіксовано понад 550 різних катастроф. Вони спричинили більш як 37,5 тисячі смертей і завдали збитків на щонайменше 225 млрд дол. Через них постраждало понад 185 мільйонів осіб.

Кожна із цих катастроф потребувала реагування, щоб врятувати якомога більше життів, мінімізувати руйнування, допомогти постраждалим. Щоб ліквідувати наслідки надзвичайних ситуацій максимально оперативно, більшість країн до них готуються:

• визначають, які загрози ймовірні найближчим часом;

• розробляють плани реагування на них;

• розраховують необхідні для цього ресурси;

• забезпечують необхідну інфраструктуру.

Наприклад, у Великій Британії всі найбільші загрози, до яких потрібно готуватися, можна знайти у “Реєстрі національних ризиків”. Туреччина має централізовану інформаційну систему для швидкого реагування на надзвичайні ситуації, до якої стікається вся необхідна для прийняття рішень інформація. Також у країни розвинена розподілена система складів, щоб можна було оперативно надсилати найнеобхідніше у місце катастрофи. У США проходять регулярні навчання з координації та ліквідації найбільш імовірних катастроф.

Та хоч би як добре було налагоджене планування ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, деякі процеси не можна забезпечити заздалегідь повністю. Наприклад, дуже складно уникнути необхідності оперативно щось закуповувати. Так, під час ковіду різко зросли потреби у кисні, а під час війни потрібні були продукти харчування для переселенців і матеріали та роботи для відновлення пошкоджених об’єктів.

Читайте також: Навіть після гучного “яєчного” скандалу Міноборони не знизило ціни в контрактах до ринкових

Коли купувати треба швидко

Зазвичай правила, що діють при нормальних умовах, не дають змоги закуповувати настільки оперативно, щоб забезпечувати все необхідне для подолання надзвичайної ситуації. Тому законодавство багатьох країн передбачає низку послаблень на такі випадки, що детально описані як інструкції. Це можуть бути:

• скорочення термінів деяких етапів закупівель;

• менш суворі вимоги до вибору постачальника;

• дозвіл використовувати прямі закупівлі.

У Туреччині за це відповідає документ “Регулювання видатків на ліквідацію наслідків стихійних лих і надзвичайних ситуацій”. А у Великій Британії — роз’яснення у сфері публічних закупівель PPN 01/21.

Які правила діють у нас

В Україні, на жаль, чітких і детальних правил закупівель на випадок надзвичайних ситуацій не існує. Насамперед через це при кожній масштабній надзвичайній ситуації закупівлі можуть бути паралізованими, допоки уряд чи парламент не затвердить правил конкретно під цей форс-мажор. Це сталося під час епідемії ковіду: нормативне регулювання закупівель для боротьби з ним з’явилося лише через три дні після оголошення надзвичайної ситуації в країні. А коли розпочалася повномасштабна війна, закупівлі хоч якось врегулювали лише через чотири дні.

Здається, що три-чотири дні — це не так уже й багато. Однак під час надзвичайної ситуації ці перші дні можуть бути найважливішими. Якщо немає чіткої інструкції на такі випадки, замовники обирають: або на свій страх і ризик пробувати організовувати постачання найнеобхіднішого, або чекати на зміни у нормативці та роз’яснення від уповноваженого органу.

Крім того, поява правил не означає, що за ними одразу будуть закуповувати. Потрібен час, щоб ознайомитися, зрозуміти, як ними послуговуватися. І це теж відтягує початок закупівлі.

Водночас оскільки нові правила розробляють оперативно, вони часто містять нечіткі формулювання, суперечності або не враховують потреб усіх заінтересованих сторін. Усі ці проблеми поступово виправляють. Але це теж уповільнює закупівлі, оскільки кожна зміна до правил — це необхідність заново їх вивчати і постійний ризик, що закупівлю здійснять не за останньою (чинною) версією правил. Так, у постанову, що регулює закупівлі для боротьби з ковідом, вносили зміни 20 разів. А у постанови, що регулюють закупівлі під час воєнного стану, — уже понад 16.

Щоразу однаковий сценарій

Так само правила, що їх приймають як швидку реакцію на надзвичайну ситуацію, зазвичай передбачають максимальне послаблення у регулюванні і контролі за закупівлями. І під час ковіду, і коли почалася повномасштабна війна замовникам одразу дозволяли купувати все необхідне напряму.

Для коронавірусних закупівель потрібно було лише прозвітувати й опублікувати договір і додатки до нього в Prozorro. Водночас уже через місяць після початку дії ковідної постанови на закупівлю товарів, що підпадали під її дію (дезінфекційних засобів), “Укрпошті” вдалося залучати 29 учасників.

За першою редакцією постанови, що регулювала закупівлі під час війни, замовники могли взагалі не публікувати інформації про свої закупівлі в Prozorro. При цьому у неокупованих областях більшість замовників не користувалася цим правом, а деякі навіть здійснювали конкурентні закупівлі.

Як для коронавірусних закупівель, так і для воєнних конкуренцію в них починають повертати поступово.

Як покращити закупівлі під час надзвичайних ситуацій в Україні

Щоб сценарій не доводилося щоразу наново повторювати під час кожної надзвичайної ситуації, доцільно розробити нормативку, що регулюватиме закупівлі у таких випадках. Як у тих самих Туреччині, США і Великій Британії. Загалом їхні правила закупівель на випадок надзвичайних ситуацій зводяться до такого:

• є час провести стандартну конкурентну закупівлю — проведи;

• немає часу на стандартну конкурентну закупівлю — використай доступну конкурентну зі спрощеними правилами (коротші терміни кожного з етапів, менше обмежень, що можуть уповільнити/заблокувати закупівлю);

• якщо навіть зі спрощеними правилами не можеш застосувати конкурентні закупівлі, то шукай постачальників зручним способом. Але обов’язково маєш обґрунтувати, чому ти не міг придбати необхідне інакше, і закуповувати лише обсяг, необхідний до завершення конкурентної закупівлі.

Наразі останні зміни в нормативці воєнних закупівель дуже близькі до цих принципів. Вона має значно пришвидшені методи закупівлі, в яких може взяти участь кожен охочий, дає змогу відстежувати наявність закупівель, проведених поза Prozorro, і містить низку послаблень щодо звітування про укладений договір. Можливо, її варто взяти за основу для універсальної нормативки на випадок надзвичайних ситуацій.

Якщо її розроблять і ухвалять, то вже наступну надзвичайну ситуацію Україна зможе зустріти більш підготовленою. Адже замовникам не треба буде чекати нової нормативки і вивчати її та всі зміни до неї. Вони зможуть одразу приступити до забезпечення країни усім необхідним для подолання загрози. Водночас можна буде не відмовлятися від конкуренції повністю. А рішення, що приймають замовники, будуть прозорими.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Сергій ПАВЛЮК, менеджер проєкту BI Prozorro TI Ukraine