Яким має бути нагляд за монетарною політикою центрального банку

Довіра до центрального банку — основа економічної стабільності й забезпечується вона, насамперед, якісним функціонуванням системи його підзвітності та підконтрольності.

Тобто система підзвітності центрального банку повинна гарантувати, що автономний центральний банк результативно використовує делеговані суспільством повноваження для виконання своїх функцій та досягнення встановлених цілей. 

У широкому контексті контроль за діяльністю центрального банку включає наступні рівні:

1. формування системи внутрішнього контролю (внутрішній аудит банку); 

2. звітування перед наглядовою радою центрального банку; 

3. звітування перед президентом або парламентом. 

Ці механізми забезпечують донесення до відома та роз’яснення політики центрального банку громадськості, уряду та учасникам ринку. 

Контроль за монетарною політикою здійснюється в рамках процедур підзвітності центрального банку перед парламентом та в рамках роботи наглядових рад. Наглядові ради центральних банків у багатьох країнах є суб’єктами процесів формування монетарної політики та контролю за її проведенням. Згідно з даними МВФ, 58% наглядових рад центральних банків мають повноваження щодо розробки та контролю за монетарною політикою. Зокрема, наглядові ради можуть залучатися до контролю за досягненням центральним банком цільових показників результативності, відповідно до яких оцінюється ефективність роботи виконавчого менеджменту банку.

Наглядові органи як інститути забезпечення підзвітності центральних банків

Наглядові ради центральних банків відіграють ключову роль в системі їх підзвітності. За даними експертів МВФ наглядові ради функціонують у 170 центральних банках із 174 опитаних.

Загальною функцією наглядових рад є контролювати керівництво центрального банку та надавати суспільству звіти та висновки про його діяльність. Фактично члени наглядових рад виконують роль посередників між політиками та керівництвом центрального банку. Сильна і незалежна наглядова рада ізолює центральний банк від прямого впливу з боку політичних органів і, тим самим, створює умови для автономної діяльності центрального банку. Також ради несуть відповідальність за оцінку політичних рішень центрального банку, а також за забезпечення того, щоб політичні рішення були прийняті шляхом дотримання необхідних процесів.

Незважаючи на те, що Наглядова рада має передусім діяти в інтересах і межах мандату центрального банку, вона також підзвітна політичним інстанціям і громадськості щодо виконання обов’язків з нагляду за центральним банком. Домінування будь-якої із сторін (виконавчого менеджменту чи наглядової ради) буде призводити до зниження результативності та ефективності центрального банку, як цілісної інституції. Досягнення мети ефективного функціонування центрального банку повинне передбачати гармонійне поєднання функцій виконавчого менеджменту та наглядових органів. 

1. Модель єдиної ради (Unitary Board Model, англо-французська модель). У рамках цієї моделі відповідальність за управління центральним банком покладається на “єдину раду директорів”, яка складається як з виконавчих (меншість), так і з невиконавчих членів (більшість). Такі ради можуть мати повноваження щодо формування політики, нагляду і навіть прийняття регуляторних рішень.

Якщо єдині ради мають повноваження приймати рішення щодо політики центрального банку, законодавство повинне передбачати чітку процедуру перевірки фахової компетенції кандидатів в члени таких рад, а також ступеню їх незалежності. Натомість, у випадку, коли формування політики не відноситься до компетенції Наглядової ради, то Наглядові ради, як правило, спираються на аналітичну підтримку окремих незалежних підрозділів, спеціально створених для потреб наглядової ради (прикладом є Банк Англії, де Незалежний офіс оцінки здійснює аналіз ефективності реалізації центральним банком покладених на нього функцій). Країн з моделями наглядових рад за типом Єдиної ради — це Хорватія, Чехія, Польща, Австралія, ЄЦБ, Японія, Корея. 

2. Модель спеціалізованого комітету. В цій моделі функція формування політики центрального банку може делегується спеціалізованому комітету, куди входять виконавчі та невиконавчі члени. До складу спеціалізованих комітетів входять як виконавчі члени, так і невиконавчі члени, які є високофаховими експертами з питань компетенції комітету. В деяких країнах до складу спеціалізованих комітетів включаються представники наукових/академічних кіл.

Приклади країн з моделлю спеціалізованого комітету — США, Великобританія, Нова Зеландія, Китай, Грузія, Румунія, Греція, Ісландія, Ізраїль, Індія, Таїланд, Туреччина, Малайзія, Уругвай.

3. Модель двох рад (Dual Board Structure, німецька модель управління). В цій моделі функція нагляду доручається Наглядовій Раді, а функція формування політики — виконавчому менеджменту банку. Формування політики здійснюється або колегіально (“колегіальна форма”) або особисто головою (“президентська форма”). Наглядова рада найчастіше повністю складається з невиконавчих членів і переважно функціонує як спостережна рада. Приклади — Швейцарія, Норвегія, Швеція. 

4. Модель надцентралізованого управління (Supra-Central Bank Structures). В цій моделі функція формування політики належить органу, який стоїть над центральним банком (так звана Монетарна рада). До складу Монетарної ради входять офіційні особи центрального банку, політики та державні службовці високого рангу. Як правило, Монетарна рада формує політику, а центральний банк відповідає за її реалізацію. Однак, іноді монетарні ради мають гібридну структуру і фактично стають органами прийняття виконавчих рішень центрального банку. Модель надцентралізованого управління знаходиться під ризиком сильного впливу політичних інтересів. Така модель є найменш поширеною в сучасній світовій практиці. Приклади — Бразилія, Еквадор.

Удосконалення національної практики нагляду за монетарною політикою центрального банку

Система органів управління Національним банком України включає наглядовий орган у вигляді Ради Національного банку та орган виконавчого менеджменту у вигляді Правління Національного банку. Рада НБУ налічує 9 членів, включаючи 1 виконавчого члена (Голова НБУ) та 8 невиконавчих членів (по 4 представники від Верховної Ради України та президента України). Рада НБУ очолюється невиконавчим членом. Повноваження Ради НБУ визначені Конституцією України та Законом України “Про Національний банк України” і включають як функції щодо формування засад та контролювання монетарної політики, так і спостережні функції аудиту та затвердження фінансової звітності.

Історично Рада НБУ пройшла шлях суттєвих трансформацій від суто політичного органу середини 90-х років минулого сторіччя до повноцінного наглядового органу, функціонал якого відповідає сучасним світовим стандартам у сфері корпоративного управління центральним банком. Після 2016 р. повноваження Ради НБУ було розширено наглядом за системою внутрішнього контролю центрального банку, в структурі ради створено аудиторський комітет, посилено вимоги до фахового складу членів ради та впорядковано механізми її взаємодії з виконавчим менеджментом банку. Змінами до законодавства від 2021 р. оптимізовано повноваження Ради НБУ, зокрема зі сфери її відповідальності виключено питання оцінки адекватності моделей макроекономічного прогнозування, оцінки впливу рішень НБУ на економічний і соціальний розвиток, оцінки політики у сфері валютного регулювання, розвитку банківської та платіжної систем.

Розподіл повноважень між Радою НБУ та Правлінням НБУ в законодавстві України визначений достатньо детально. Зокрема, передбачена відповідальність Ради НБУ щодо нагляду за системою внутрішнього контролю НБУ, а також щодо перевірки відповідності дій виконавчого менеджменту НБУ встановленим принципам прийняття рішень, зокрема засад реалізації монетарної політики, кодексу етичної поведінки тощо. Однак, недостатньо врегульованими залишаються питання щодо відповідальності за розробку та схвалення стратегічних документів з питань розвитку центрального банку та реалізації його політики. Також потребує посилення інструментарій Ради НБУ щодо контролю за монетарною політикою, зокрема, в частині встановлення чіткої регламентації процесу звітування виконавчого менеджменту банку з реалізації своїх повноважень у відповідністю із прийнятими стратегічними документами та принципами ухвалення рішень, а також надання Раді НБУ відповідної ґрунтованої та вичерпної інформації з цих питань. 

Для підвищення ефективності виконання Наглядовою радою своїх зобов’язань її діяльність доцільно посилити незалежним аналітичним підрозділом — Офісом незалежної оцінки. Такий підхід є особливо доречним в тих випадках, коли Наглядова рада безпосередньо не залучається до прийняття рішень з реалізації політики Банку. 

Важливим якісним аспектом забезпечення ефективного контролю над монетарною політикою є створення умов для проведення професійної дискусії в суспільстві з монетарної тематики. Наявність здорового середовища для обговорення монетарної проблематики дозволяє спрямовувати можливу критику в конструктивне русло, що важливо для формування довіри, подальшого використання результатів дискусій у цілях удосконалення системи прийняття рішень та розвитку інституту центрального банку. 

Модель корпоративного управління Національним банком України повинна вибудовуватись саме у відповідності зі вказаними принципами, а також передбачати механізми оперативного реагування на новітні виклики. Гармонійна діяльність наглядової ради та виконавчого менеджменту є ключовою складовою ефективної моделі сучасного центрального банку — професійного, підзвітного суспільству, здатного до конструктивних комунікацій, які підсилюють довіру до монетарного регулятора та його інституційну міцність.  

Олена ЩЕРБАКОВА, член Ради Національного банку України