В поисках системы координат

Дискуссии вокруг проекта Налогового кодекса, переговоры с Международным валютным фондом, кадровые перестановки в правительстве отодвинули на задний план работу Комитета экономических реформ над президентской Программой экономических реформ. И уж тем более в пасынка общественного внимания превратилось такое немаловажное направление, как реформирование финансового сектора.

Что есть хорошего и чего нет в стратегии развития финансового сектора и банковской системы? Действительно ли программа реформ В.Януковича учитывает все их главные проблемы? Какие ключевые вызовы стоят на пути имплементации преобразований? Не станет ли программа, как многие опасаются, очередным декларативным документом, который забудется, едва выполнив свою агитационно-пропагандистскую миссию?

Всеми этими вопросами “Зеркало недели” задавалось и раньше. Сейчас мы решили продолжить поиск ответов, собрав заинтересованные стороны на состоявшемся 13 июля круглом столе на тему: “Реформы в финансовом секторе: как обеспечить эффективное партнерство государства и частного капитала”. Помимо “ЗН”, организатором мероприятия выступила Лига финансового развития при поддержке проекта USAID “Развитие финансового сектора” (FINREP).

Разработчиков программы в ходе дискуссии представляли первый заместитель министра экономики Анатолий МАКСЮТА, заместитель министра финансов Украины Татьяна ЕФИМЕНКО и руководитель группы советников вице-премьер-министра по вопросам экономики Теймур БАГИРОВ. Комитет по финансам и банковской деятельности ВР — народный депутат Юрий ПОЛУНЕЕВ. От имени банковского регулятора выступал исполнительный директор НБУ Игорь ШУМИЛО, а интересы коммерческих банков отстаивали председатели правлений “ОТП Банка” Дмитрий ЗИНКОВ и банка “Финансы и Кредит” Владимир ХЛЫВНЮК.

Точку зрения международных финансовых организаций представили руководитель деятельности Международной финансовой корпорации (IFC) в Украине Елена ВОЛОШИНА, а также старший финансовый специалист представительства Всемирного банка в Украине, Беларуси и Молдове Анжела ПРИГОЖИНА.

Модератором дискуссии был член совета Национального банка, вице-президент Альфа-Банка (Украина) Роман ШПЕК.

Программа экономических реформ: объять ранее необъятное

Констатируя, что финансовый сектор Украины не выполняет сегодня надлежащим образом функцию финансового обеспечения стабильного экономического развития, соответствующий раздел президентской программы реформ декларирует следующие ключевые цели и задачи:

— обеспечить низкий уровень инфляции в сочетании с гибким валютным курсом;

— увеличить уровень капитализации финансовой системы;

— увеличить объемы предоставления финансовых услуг с учетом усиления оценки финансовых рисков;

— снизить долю проблемных активов в общем портфеле активов банков и других финучреждений;

— обеспечить ежегодное повышение капитализации и объема торгов организованного фондового рынка.

Оптимален ли этот перечень и насколько выполнимы поставленные задачи? Представляя позицию разработчиков программы, Теймур Багиров выразил надежду, что она наилучшим образом учитывает вызовы времени. “Впервые за всю историю программа была разработана при широком привлечении общественности, представителей рынка, бизнеса, международных организаций, отечественных и иностранных независимых консультантов”, — заявил г-н Багиров, подчеркнув, что неправительственный сектор составлял в рабочих группах приблизительно наполовину. Главным консультантом при подготовке документа была всемирно известная консалтинговая компания McKinsey.

В ходе дискуссии г-н Багиров признал, что документ (как и любой другой) не является идеальным, и его можно дорабатывать сколько угодно. Вместе с тем сделать это можно к началу августа, когда должна появиться окончательная редакция программы.

Другой представитель Кабмина — Анатолий Максюта — отнес к числу преимуществ тот факт, что документ нацеливает финансовый сектор на поддержку реального экономического роста. Он считает, что финансовая система Украины стала настолько уязвимой к любым колебаниям и кризисам именно из-за некачественного выполнения функции перераспределения инвестиций на благо экономики.

В то же время чиновник подчеркнул, что одна из основных проблем — фрагментарность финансового рынка. “Когда мы пробуем написать стратегию развития финансового сектора, то сталкиваемся с тем, что каждый из его элементов — банковский, страховой сектора, фондовый рынок — пишет собственную стратегию. И эти стратегии очень сложно свести в одну, потому что у каждого своя история рынка, свои цели, свои задачи. И как раз одна из проблем состоит в том, что у нас до сих пор не определен орган, который отвечает за политику финансового сектора. Национальный банк отвечает за банковский сектор, Госкомиссия по ценным бумагам — за фондовый рынок, Министерство финансов — за политику государственных заимствований. А в целом кто? Этот орган должен быть определен, исходя из той цели, которая стоит перед финансовым сектором”, — сказал А.Максюта.

Со своей стороны, целый ряд предостережений относительно качества проекта Программы экономических реформ высказала Анжела Пригожина, старший финансовый специалист представительства Всемирного банка в Украине, Беларуси и Молдове. По ее мнению, документ является фрагментарным: ряд чувствительных вопросов или не полностью раскрыты, или вообще остались без внимания. В качестве одного из примеров эксперт привела фактическое игнорирование вопроса о доступе населения к альтернативным банковским депозитам способам вложения денег. “К сожалению, ни в одной комплексной программе развития нет ни единого слова о том, что реально сделать с инструментарием фондового рынка и с доверием населения к этим инструментам — или надо использовать государственные гарантии, или создавать какой-либо инструментарий, искать другие формы повышения доверия”, — отметила эксперт.

По словам исполнительного директора НБУ Игоря Шумило, положительным сигналом является то, что президент и правительство уже пошли значительно дальше, чем это даже задекларировано в проекте Программы экономических реформ. Об этом свидетельствует в том числе проект Меморандума сотрудничества с МВФ, который должен помочь государству решить проблему ключевых финансовых дисбалансов — в госбюджете, “Нафтогазе”, Пенсионном фонде. Теперь вопрос в том, насколько власть будет последовательной в реализации необходимых для страны реформ.

В своем выступлении И.Шумило значительное внимание уделил проблеме инфляции, сохранение которой на высоком уровне угрожает финансовой стабильности государства. По мнению представителя НБУ, в 2010 году есть шанс сохранить инфляцию в прошлогодних пределах, а базовую — в рамках однозначного числа, даже при том, что могут подняться тарифы на электроэнергию, газ, жилищно-коммунальные услуги. Если показатель роста цен удастся удержать в этом диапазоне и в 2011 году, то уже в 2012-м можно ожидать заложенные в программе на 2014 год 5—6% инфляции.

В то же время представитель центробанка признал, что НБУ как органу, ответственному за сохранение ценовой стабильности согласно недавно принятым изменениям к закону о Национальном банке, будет нелегко удержать в необходимых пределах инфляцию, учитывая структуру эмиссии, в которой значительную долю занимают ценные бумаги правительства и пролонгированное рефинансирование банков. В конце концов, это может заставить Нацбанк принимать непопулярные решения.

С учетом факта параллельной разработки двух стратегически важных для государства документов — Программы экономического развития и Меморандума сотрудничества с МВФ вполне логично возник вопрос о том, насколько они будут согласовываться между собой, более того, не окажется ли так, что между ними возникнут расхождения.

По словам Т.Багирова, формально они не должны быть гармонизированы — это два разных документа. Но в то же время Меморандум сотрудничества с МВФ в значительной мере будет повторять краткосрочные и среднесрочные приоритеты, заложенные в программе президента.

“Он (меморандум) является абсолютно прагматичным документом, направленным на реализацию стабилизационных мер, предусмотренных в том числе и программой президента, которые правительству Украины пришлось бы осуществлять и в условиях отсутствия программы сотрудничества с МВФ”, — заявил г-н Багиров, а Роман Шпек, добавил, что выполнение украинской стороной меморандума будет гарантировать достижение поставленных в президентской программе долгосрочных целей.

Комментируя вышесказанное, председатель правления “ОТП Банка” Дмитрий Зинков сослался на мнение иностранных аналитиков, что ценность программы — в ее комплексности (она покрывает очень много сфер).

“Проблема — как эту программу реализовать. За годы независимости в Украине не было реализовано ни одной масштабной реформы, ни одной масштабной программы. Будет ли реализована эта — вот наибольший вызов нам всем”, — считает банкир.

Налоговый кодекс: все дороги ведут к нему

Говоря о стратегическом реформировании финансового сектора и экономики в целом, участники дискуссии не могли обойти вопрос Налогового кодекса. Как отметила в своем выступлении заместитель министра финансов Татьяна Ефименко, большинство поправок к Налоговому кодексу (а таких более 5 тыс.) касаются преимущественно вопросов администрирования налогов. По ее словам, в 2007 году (когда, собственно, разрабатывался документ), вопреки существованию многих дискуссионных моментов, такого неприятия документа не было. По ее мнению, причиной негативной реакции в 2010-м послужила постоянная атмосфера недоверия, которая в 2008—2009 годах сформировалась в обществе из-за кризиса. “И поэтому, на мой взгляд, когда в 2010 году люди увидели нормы усиленного администрирования налогов, их реакция в какой-то мере стала всплеском недоверия, которое накапливалось на протяжении 2007—2008 годов, — считает Т.Ефименко. — Поэтому, чтобы сбалансировать интересы власти, бизнеса и граждан в налогообложении, в первую очередь необходимо стабилизировать экономику, финансовую систему”.

По словам замминистра, депутаты в комитете ВР по вопросам налоговой и таможенной политики предложили для обнародования тот вариант Налогового кодекса, который был подготовлен для второго чтения, и именно он будет усовершенствован после всенародного обсуждения. Относительно администрирования в законопроекте произошел возврат к нормам, существующим в действующем законодательстве.

“Мы считаем, что идти путем, предложенным ранее, было преждевременно. Но есть причины, почему так было сделано. С одной стороны, мы считали, что, снижая налоговое давление на предпринимателей путем уменьшения налоговых ставок, мы должны были найти равновесие. Рычагом такого равновесия должно было служить распространение налогового давления на теневой сектор экономики в направлении усовершенствования администрирования. Сегодня очевидно: все, что в целом касается борьбы с теневой экономикой, наше общество поддерживает. Но существует мнение, что налоговая администрация должна использовать имеющиеся полномочия таким образом, чтобы действительно уменьшить налоговый пресс, привлекая к налогообложению теневой сектор, используя тот набор инструментов, который есть в действующем законодательстве. Собственно говоря, сегодня депутаты на заседании комитета к такому варианту и пришли”, — сделала вывод один из идеологов разработки проекта НК.

“Новая редакция Налогового кодекса будет обсуждена в августе, и в сентябре должна быть получена реакция со стороны общества. Мы планируем провести широкий круг встреч, обсуждений в СМИ. Я уверена, что Налоговый кодекс будет принят в этом году”, — сообщила представитель Минфина.

Анализируя Налоговый кодекс с точки зрения системы налогообложения финансового сектора, Т.Ефименко обратила внимание на то, что главный акцент документа — на мотивационно-регулирующую составляющую налогообложения. “Концепция состоит в том, чтобы в затраты при расчете базы налогообложения оптимально включать страховые резервы. Понятно, что при высоких затратах уплата налога на прибыль будет минимальной. Цель регулирования будет достигнута, когда коммерческие банки, страховые компании, другие финансовые учреждения, оставив у себя большие суммы резервов, будут эффективно их использовать для повышения финансовой устойчивости, уровня капитализации, для защиты от рисков. Но потом общество должно видеть: если эти учреждения “не поделились” с государством, сформировали собственные финансовые резервы, то такие резервные средства в кризисной ситуации будут базой для максимального самофинансирования убытков, в том числе и для компенсации потерь по депозитам граждан”, — сказала представитель Минфина.

Отвечая же на вопрос о проблемах с невозмещенным НДС, Т.Ефименко в очередной раз обратила внимание на огромное количество фиктивных заявок на возвращение налога. В то же время она отметила, что есть план до конца года выйти на автоматическое возмещение налога. При этом в конце июля — начале августа должна произойти эмиссия НДС-облигаций.

Реформирование финансового сектора: опорные пункты

По убеждению народного депутата Юрия Полунеева, системные реформы в финансовой системе на самом деле уже начались. Комментируя принятые недавно изменения в Закон Украины “О Национальном банке”, направленные на усиление независимости НБУ (это, напомним, было требованием МВФ), депутат сказал следующее: “Революционной чертой закона стало то, что впервые в Украине абсолютно четко поставлены приоритеты относительно деятельности Национального банка в сфере монетарной политики. Это акцент, который касается инфляции. Вторая ключевая функция — это поддержание банковской системы, если оно не противоречит первой функции. Бесконтрольная эмиссия, кредитная эмиссия или эмиссия, которая будет препятствовать достижению этого целевого приоритета, данным законом запрещена. И третий приоритет — это содействие достижению правительством эффективной экономической политики, снова-таки, если это не препятствует выполнению первого пункта”.

“Шагом в правильном направлении” назвали принятый закон

Игорь Шумило и Анжела Пригожина. Вместе с тем они акцентировали внимание и на некоторой половинчатости отдельных его положений. Так, одна из ключевых норм закона, якобы устраняя конфликт интересов, в частности, в совете НБУ, к сожалению, вступает в силу только после истечения сроков полномочий нынешних членов совета, давая им возможность остаться на занимаемых должностях. На самом же деле это положение должно было бы вступить в действие немедленно. Исполнительный директор НБУ обратился к присутствующему Р.Шпеку и заочно — к заместителю главы администрации президента И.Акимовой с предложением сложить свои полномочия в совете Нацбанка и тем самым стать примером для других коллег, совмещающих функции в государственных и коммерческих структурах.

Также Анжела Пригожина в своем выступлении выделила три ключевых вопроса, решение которых, по ее мнению, необходимо для полноценного восстановления доверия населения к банковской системе.

Первый — это, в частности, решение вопроса банка “Надра”, создающего негативные эмоциональные ожидания у населения. “До тех пор, пока вкладчик будет знать, что в одном банке он не может комплексно и в полном объеме возвратить свой вклад, у него всегда будут оставаться вопросы к другим учреждениям”, — спрогнозировала эксперт.

Вторая необходимая составляющая повышения доверия — доверие к Национальному банку как к регулятору. И не только потому, что он является независимым, но еще и потому, что он объективно и своевременно использует предоставленные ему инструменты и полномочия.

Еще одним щепетильным вопросом в этом контексте является доступность ресурсов НБУ и его информационная открытость. По словам представителя Всемирного банка, из-за утаивания информации по рефинансированию, а также сообщения руководства НБУ об уже состоявшейся пролонгации 70% выданных ранее 80 млрд. грн. рефинансирования возникает вопрос — почему, располагая такими огромными ресурсами, банковская система не кредитует экономику? “Потому что или отобраны финучреждения, которые демотивированы кредитовать, либо не могут. Значит, на самом деле таким образом скрывается и откладывается реальная проблема финансового учреждения. Вероятно, большинство этих учреждений фактически неплатежеспособны, и они при таких обстоятельствах не могут кредитовать экономику”, — предполагает эксперт.

Поэтому еще один важный вопрос — необходимость быстрого решения проблемы вывода с рынка неплатежеспособных банков.

“Существование на рынке платежеспособных и неплатежеспособных банков подрывает конкурентоспособность и эффективность банковской системы. Сегодня на межбанковском рынке, несмотря на восстановление ликвидности, стабилизацию системы, банки все равно продолжают избегать существенного межбанковского кредитования, потому что там есть риски. Они на самом деле не знают своих партнеров. В этих условиях они не будут кредитоваться. Это также проблема долгосрочного кредитования. В большинстве стран мира банки не одалживают на 40 лет. Они просто знают, что существуют источники рефинансирования, как у Национального банка, где должны быть доступные и справедливые условия, или межбанк. У нас нет ни свободного доступа к финансированию Нацбанка, ни межбанковского рынка”, — резюмировала эксперт.

Единодушие и противоречия

Главным приоритетом для банковского сектора на текущий момент его представители единодушно назвали улучшение защиты прав кредиторов. “Мне как практику кажется, что все, о чем мы говорим, — прекрасно, но счастливого будущего не будет, пока не решится вопрос защиты прав кредиторов. Я считаю, что ничего более важного нет, — заявил председатель правления банка “Финансы и Кредит” Владимир Хлывнюк. — Проблема токсичных активов, проблемных банков, попытки огосударствления финансовой системы — все это, наверное, правильно, но, к сожалению, не принесет успехов. Потому что чудеса, которые сегодня творятся в судебных органах, практика, которая явно или неявно поддерживается властью — и предыдущей, и нынешней, не позволит банковской системе выйти из состояния, в котором она сегодня находится”.

С необходимостью усиления прав кредиторов единодушно согласились все представители государственных органов: Игорь Шумило, Юрий Полунеев и Теймур Багиров. Вместе с тем они не менее единодушно акцентировали внимание на необходимости лучшей защиты и прав потребителей финансовых услуг.

В ходе круглого стола выяснилось, что специалисты не всегда едины во взглядах на решение тех или других актуальных проблем банковской системы Украины. Если Ю.Полунеев среди приоритетных направлений оздоровления банковского сектора назвал необходимость создать санационный банк и ускорить работу в этом направлении, то руководитель деятельности Международной финансовой корпорации в Украине Елена Волошина однозначно высказалась против создания в Украине банка плохих активов за счет государственных средств. Представителя IFC в этом вопросе поддержал и глава правления “ОТП Банка” Д.Зинков: финансисты настаивают на устранении законодательных и нормативных препятствий для функционирования полноценного рынка “проблемки”.

По словам Е.Волошиной, на сегодняшний день потенциальных иностранных инвесторов (среди которых, помимо IFC, и другие международные финансовые организации) отпугивают от Украины не только пока малые объемы рынка, но и ряд “организационных” факторов. “Когда они сюда приезжают и стараются понять ситуацию на рынке, то сталкиваются с нашей исполнительной службой, с тем, что определенные компании имеют право и лицензию на оценку проблемной задолженности, с другими моментами, о которых мы все знаем. Вся регуляторная среда, сопровождающая этот процесс, отпугивает инвесторов”, — сказала эксперт. Она добавила, что IFC была бы готова помочь банкам провести открытые аукционные торги токсичными активами, как это практикуется в других странах. Впрочем, пока что не нашелся ни один банк, который бы согласился на это.

Елена Волошина считает, что увеличение капиталов или уменьшение проблемных активов не может быть самоцелью — это лишь тактическая задача до конца 2010 года. “Целью должно быть увеличение доступности финансовых ресурсов. Сегодня не существует механизмов государственного социального страхования. В большинстве стран мира есть специальные системы, где заемщик, если он не может претендовать на прямое банковское кредитование, получает или гарантирование, или какие-то доплаты, или страхование”, — отметила она.

Разошлись точки зрения финансистов и относительно источников формирования долгосрочного ресурса в гривне. Так, Е.Волошина напомнила о желании ЕБРР и IFC принимать участие в этом процессе: “Мы уверены в том, что за нами пошли бы другие международные финансовые институты. К сожалению, пока возможностей финансирования в гривне у нас нет. А это именно то, что нужно рынку. Очень хотелось бы найти поддержку у Национального банка, чтобы он помог нам разработать такой механизм, чтобы у нас была возможность предоставлять трех-пятилетние кредиты в гривне украинской экономике”.

Однако на этот тезис И.Шумило отреагировал довольно резко, отметив, что как иностранные кредиторы, так и внутренние при этом не хотят брать на себя валютный риск, пытаясь переложить его на регулятора или заемщика.

Озвучивались и другие рецепты образования “длинной” гривни. Так, Дмитрий Зинков предложил отменить право на досрочное снятие средств со срочных депозитов. Вместе с тем Ю.Полунеев высказался категорически против запрета (его поддержала и А.Пригожина), назвав его недемократическим и не соответствующим современным тенденциям.

“Вопрос должен решаться другими путями — снижением инфляции, усилением доверия к банковской системе, стимулированием сбережений. В этом контексте в Налоговом кодексе проблемой является налогообложение доходов от депозитов. Я считаю, что эту норму нужно вводить не раньше 2015 года, если вообще вводить”, — подчеркнул нардеп.

Двух с половиной часов дискуссии не хватило не то что для детализации, но даже для перечисления всех сегодняшних проблем банковского сектора. Как единодушие, так и разброс во мнениях участников круглого стола воочию продемонстрировал сложность структурных реформ в этой сфере, реализация которых откладывалась в Украине долгие годы. Вопрос о том, кто и что конкретно собирается делать на этом поприще, по-прежнему остается открытым.

Василий ПАСОЧНИК, Юрий СКОЛОТЯНЫЙ